Työllisyyspolitiikka on hallituksen talouspolitiikan ydinkysymys. Tavoitteet ovat hyvät, mutta on ilmeinen riski, että toimenpiteet jäävät vajaiksi. Tarvitaan iso paketti, toimenpiteiden vaikutusten kunnollinen arviointi ja tiukka aikataulutus.
Antti Rinteen hallituksen talouspolitiikka rakentuu sen varaan, että 15-64-vuotiaan väestön työllisyysaste nousee 75 prosenttiin vuoteen 2023 mennessä. VM:n laskelmien mukaan tämä on välttämätön edellytys hallitusohjelman keskeisille tavoitteille siitä, että julkisten menojen taso voi kasvaa 1,3 mrd. eurolla ja julkinen talous olla tasapainossa vuonna 2023.
Tavoitetta on pidetty sekä hyvin kunnianhimoisena että riittämättömänä. Se on kumpaakin.
Kunnianhimoisuus syntyy siitä, että tavoitteen saavuttaminen edellyttää noin 60 000 työpaikan nettolisäystä VM:n ennustamaan työllisten määrään vuonna 2023. Vaikka tämä on alle puolet edellisen vaalikauden aikana toteutuneesta 140 000 työpaikan lisäyksestä, työllisyyden lisääminen on nyt vaikeampaa.
Ensinnäkin kansainvälinen talous antaa vähemmän tukea kasvulle Suomessa. Toiseksi työvoima on talouden nykyisten rakenteiden vallitessa suurin piirtein täyskäytössä eli työllisyyden kasvua rajoittaa pikemminkin tarjonta kuin kysyntä.
Tämä tarkoittaa sitä, että lisätyöpaikkojen täytyy pääosin tulla työn tarjonnan kasvusta ja sen kohtaannon paranemisesta. Edellisellä hallituskaudella toteutetut tätä palvelevat toimet johtivat suuruusluokaltaan arviolta 45 000 työpaikan syntymiseen, mistä noin 20 000 perustui työvoimakustannusten yleiseen alentamiseen ns. kilpailukykysopimuksella. Toisin sanoen nyt tarvitaan vaikutuksiltaan vähintään yhtä voimakkaita työllisyyttä lisääviä toimia kuin edellisellä kaudella. Vaikeusastetta lisää se, että työn ulkopuolella olevat ovat nyt ominaisuuksilta keskimäärin vaikeammin työllistyviä (osatyökykyisiä, huonommin koulutettuja jne.) kuin viime vuosina.
Uusien toimien tarvetta voivat vähentää aiempien politiikkatoimien viivästyneet vaikutukset. Erityisesti vuonna 2017 voimaan astuneen työeläkeuudistuksen voi olettaa lisäävän edelleen työn tarjontaa. Kyse ei kuitenkaan voi parhaimmillaankaan olla kymmenissä tuhansissa laskettavista työllisistä lähimpien vuosien aikana. Viimeisen puolen vuoden käytännössä muuttumaton työllisyyden trendi viittaa siihen, että tällaiset viivästyneet vaikutukset eivät ole riittäneet kompensoimaan muiden tekijöiden kielteisiä vaikutuksia.
75 % tavoite on toisaalta riittämätön julkisen talouden näkökulmasta. Ensinnäkin VM:n laskelma siitä, että työllisyyden paraneminen 1,7 prosenttiyksiköllä perusuran 73,3 prosentista vahvistaisi julkista taloutta 1,9 mrd. eurolla, perustuu useaan oletukseen: työpaikat ovat likimain nykyisessä suhteessa kokoaikaisia, työllisyyttä lisäävät toimet eivät sellaisenaan lisää julkisia menoja ja toimien vaikutukset ehtivät syntyä neljän vuoden aikana. Ei ole lainkaan varmaa, että nämä voivat täysin toteutua.
Hallituksen toistaiseksi esille nostamat toimet työvoimapalveluiden vahvistamiseksi ja koulutuksen ja palkkatuen lisäämiseksi ovat hyödyllisiä, mutta kaikki myös merkitsevät lisää julkisia menoja. Työmarkkinajärjestöjen sopimus ns. lisäpäiväoikeuden ikärajan nostosta ei aiheuta kustannuksia, mutta sen vaikutus jäänee 6000-7000 työpaikkaan. Osa-aikaisen työn osuus lisätyöpaikoissa täytynee myös olla toteutunutta suurempi, mikä merkitsee, että työllistyminen ei täysin korvaa sosiaaliturvaa (esim. asumistukea) tai tuo keskimääräistä määrää lisäverotuloja. Erityisesti koulutustoimien vaikutuksista kaikki tuskin ehtivät toteutua hallituskauden aikana.
Toiseksi, työllisyystavoitteen toteutuminen ilman julkiselle taloudelle aiheutuvia kulujakin riittäisi pitkän ajan kestävyysvajeen pienentämiseen 0,6-0,7 prosenttiyksiköllä. Vajeen suuruudeksi arvioidaan (ennen uusia politiikkatoimia) kuitenkin 3-4 % bkt:sta. Kestävyysvajeongelma ei siis ratkea 75 % työllisyysasteen saavuttamisella.
Pitäisikö siis työllisyystavoitteesta tinkiä? Mielestäni ei. Pitkän ajan kestävyysvajeen pienentäminen on vaikeaa muillakin keinoilla. Julkisesti rahoitetun palvelutuotannon tehostaminen on laskennallisesti tehokkainta, mutta on osoittautunut käytännössä vaikeaksi ja hitaaksi. Menojen leikkaukset eivät ole jo tehtyjen säästöpäätösten jälkeen helppoja. Myöskään verotuksen kiritys ei ole houkuttelevaa, kun veroaste on jo korkea.
Tämän vuoksi tarvitaan myös selvästi nykyistä korkeampaa työllisyysastetta. Muiden Pohjoismaiden esimerkin valossa 75 % korkeammankin työllisyysasteen pitäisi olla mahdollinen vuosikymmenen lopulla. 75 % tavoite alkaneen vaalikauden loppuun mennessä on hyvä välitavoite ja sallii sen, että osa politiikkatoimista – erityisesti koulutuksen parantaminen niiden ryhmien osalta, jotka nyt jäävät vaille tarpeellisia työnmarkkinavalmiuksia – tuottaa tulosta vasta selvästi vaalikauden jälkeen.
Työllisyysasteen nousu 75 prosenttiin on yhtä lailla tarpeellinen tekijä pyrittäessä hallitusohjelman mukaiseen julkisen talouden tasapainotavoitteeseen vuonna 2023, vaikka tasapainovaikutus ei täysin vastaisikaan VM:n laskelman oletuksia. Ilman sitä tähänkin tavoitteeseen pääseminen on paljon vaikeampaa.
Lisäksi korkea työllisyysaste ja alhainen työttömyys ovat sellaisenaan arvokkaita, koska ne vähentävät pitkäaikaisen köyhyyden ja syrjäytymisen riskejä.
Poliittinen ongelma on, että työn tarjontaa ja kohtaantoa parantavat, mutta vain vähän kustannuksia aiheuttavat toimet ovat monelta osin ikäviä: työn ulkopuolella olevien etuuksien heikennyksiä, tukien ehdollisuuden kiristyksiä jne. Hankalia ne ovat etenkin SDP:lle ja Vasemmistoliitolle, jotka oppositiossa arvostelivat jyrkästi Sipilän hallituksen vastaavia toimia ja enemmän tai vähemmän selkeästi irtisanoutuivat kaikista ”heikennyksistä”.
Hallitusohjelmaneuvottelujen kiperin kysymys olikin suhtautuminen siihen, mitä ja kuinka täsmällisesti erilaisia työllisyystavoitetta koskevia toimia ohjelmaan kirjataan. Ratkaisuksi tuli, että politiikan täsmentäminen jätettiin auki, sulkematta mitään työllisyyttä parantavaa keinoa tarkastelun ulkopuolelle. Riittävien toimien kannustamiseksi ohjelmaan tuli kirjaus, jonka mukaan syksyllä 2020 on oltava päätökset 30 000 työpaikan lisäykseen johatvista toimista. Tuolloin käytävien budjettineuvottelujen yhteydessä arvioidaan työllisyystavoitteen toteutumista ja jos tavoitetta ei olla saavuttamassa, arvioidaan uudelleen menojen lisäyksiä. Samoin todettiin, että hallitus ei tee mitään työllisyyteen negatiivisesti vaikuttavia toimia ilman, että vaikutukset kompensoidaan muilla toimilla.
Oma käsitykseni on, että työllisyystavoite ei ole saavutettavissa ilman ikäviksi koettuja toimia.
Siten, jos tavoitteesta halutaan pitää pitää kiinni, kysymykseksi muodostuu, miten tällaiset toimet täsmennetään ja yhdistetään muihin asioihin. Poliittista realismia on, että ikävät asiat ovat helpommin hyväksyttävissä, kun niihin liittyy myös positiiviseksi koettuja muutoksia. Tämä puoltaa ratkaisujen kokoamista paketiksi, vaikka sellainen saattaa hieman viivästyttää joitain toimia. Toki selvät pienemmät uudistukset kannattaa panna liikkeelle heti.
Kevään 2020 JTS-riihi on hyvä ajankohta linjata työllisyyspolitiikan ratkaisut. EU-puheenjohtajuus sitoo hallitusta siinä määrin, että sen on vaikea löytää aikaa ja energiaa isojen kotimaan politiikan kysymysten käsittelyyn. Kovan Brexitin todennäköisyyden kasvu vielä lisää näitä paineita. Tämän vuoksi ensi vuoden helmi-maaliskuu on oikeastaan ensimmäinen vaihe, jolloin hallitus kykenee työllisyyspolitiikan linjaratkaisuihin. Toisaalta pidemmällekään ratkaisuja ei oikein voi lykätä, jos vaikutuksia halutaan saada hallituskaudella.
Tällainen aikataulu mahdollistaisi sen, että hallituksen koolle kutsumat kolmikantaiset ryhmät ja ministeriöt ehtivät valmistella toimenpidevaihtoehtoja puolisen vuotta. Valmistelua helpottaa se, että täysin uusia isoja ideoita tuskin löytyy. Ratkaisuja on etsittävä jo moneen kertaan esillä olleista ajatuksista, koskivatpa ne työvoimapalveluiden kehittämistä, lyhytaikaista muunto- ja täydennyskoulutusta, työttömyysturvan tasoa ja kestoa, ml. lisäpäiväoikeuksien edelleen rajoittamista, työttömyysturvan ja muun sosiaaliturvan yhteensovittamista, perhevapaita, korkeakoulutuksesta valmistumisen aikaistamista, työehtojen määräytymisen lainsäädännöllisiä reunaehtoja, työperäisen maahanmuuton helpottamista ja maassa olevien ulkomaalaisten parempaa integroitumista Suomen työmarkkinoille.
Toimenpiteiden vaikutusten arviointi on olennainen osa päätöksentekoa. Ilman sitä ei voi syntyä luottamusta politiikan tuloksellisuuteen, eikä esimerkiksi syksyllä 2020 ole mahdollista arvioida, onko puolet tarvittavista toimista valmiina. Hallituksen tulisikin varmistaa, että kaikkiin toimenpide-ehdotuksiin liittyy aikataulun sallima ja ajan mittaan tarkentuva arviointiprosessi.
Vaikka kaikista toimista ei voikaan tehdä kovin luotettavia arvioita, suuruusluokkia on mahdollista haarukoida. Päätösvaiheessa, varsinkin kun aikataulut eivät salli laajasti kokeiluja, on turvauduttava lähinnä kirjallisuudesta löytyviin arvioihin erityyppisen työvoiman tarjontaan, liikkuvuuteen ja kysyntään vaikuttavien tekijöiden suuruudesta. Näitä voidaan täydentää pienimuotoisilla suomalaista aineistoa hyödyntävillä analyyseillä. Näiden pohjalta asiantuntijoiden on muodostettava näkemys vaihtoehtoisten toimien vaikuttavuudesta. Päätöksiä tehtäessä on myös sitouduttava toimenpiteiden arviointiin, toimeenpanon alkamisen jälkeen.
Ennakkoarvioinnin vetovastuu tulisi antaa valtiovarainministeriölle, jolla on tällaiseen työhön parhaat edellytykset.
Vaikka aikaa ei ole paljon, myös ministeriöiden ulkopuolista asiantuntemusta olisi nopeasti toimien mahdollista hyödyntää. Tutkimuslaitokset ja tutkijat niiden ulkopuolellakin ovat aikaisempaa tottuneempia nopeatempoisiin selvitystehtäviin.
Perusratkaisujen päättäminen talvella 2020 antaa mahdollisuuden täsmentää toimenpiteitä ja niiden vaikutusarvioita ennen budjettiriihtä elokuussa 2020. Tällöin hallitus pystyy päättämään menonlisäysten edellytyksistä hallitusohjelman mukaisesti kunnollisen tiedon varassa.
