Suhdannenäkymien heikentymisen takia lisäelvytykseen tai menojen leikkaamiseen ei ole tarvetta. Myöskään työllisyystoimien tavoitetta ei ole aihetta muuttaa. Toimenpiteiden uskottavuutta olisi sen sijaan vahvistettava.
Kansainvälisen talouden näkymät ovat selvästi heikentyneet kuluvan vuoden aikana. Kesän aikana kertynyt uusi tieto vahvistaa tätä trendiä. Suomi ei ole poikkeus. Työllisyys on jo vuoden alusta polkenut paikallaan ja erilaiset ennakoivat indikaattorit ovat heikentyneet.
Tämä on herättänyt kysymyksen siitä, miten talouspolitiikan tulisi reagoida muuttuneeseen näkymään. Maailmalla näkymän muutos on johtanut suosituksiin finanssipolitiikan keventämisestä. Kun Suomessa valtio saa lainaa miinuskorolla, loogiselta tuntuva päätelmä on, että myös Suomessa finanssipolitiikkaa pitäisi keventää. Toisaalta on jo esiintynyt näkemyksiä, että menoja joudutaan leikkaamaan, kun kasvu hiipuu.
Finanssipolitiikan keventämiseen ei aihetta
Suomen toimeliaisuus on likimain talouden nykyisten rakenteiden määrittämän potentiaalinsa tasolla tai jopa hieman sitä suurempi. Tällaisessa tai hieman huonommassakaan tilanteessa ei tarvita finanssipolitiikan tukea kysynnälle. Pikemminkin pitäisi kerätä puskureita todella pahoja aikoja varten.
Lähivuosien päätösperäinen finanssipolitiikka on hallitusohjelman mukaisena jo lievästi elvyttävää. VM:n kesäkuisessa ennusteessa ns. rakenteellinen alijäämä ennen hallitusohjelman toimia arvioidaan keskimäärin 0,15 prosenttiyksikköä (bkt:sta) pienemmäksi vuosina 2019-2023 kuin vuonna 2018, eli politiikka olisi tälla tavoin mitattuna ollut hieman kiristävää. Hallitusohjelman pysyvät ja tilapäiset menojen lisäykset ja niiden vain osittainen rahoittaminen verotusta kiristämällä lisää VM:n laskelmien mukaan alijäämää näinä samoina vuosina kuitenkin enemmän, keskimäärin 0,45 prosenttiyksiköllä ilman työllisyysvaikutuksia. Finanssipolitiikka siis tukee hieman kysyntää.
Suhdanteen heikentyminen pikemminkin parantaa hallitusohjelman finanssipolitiikkalinjan sopivuutta lyhyen ajan kysynnäntasauksen näkökulmasta kuin asettaa sen kyseenalaiseksi.
Päätösperäisten toimien hienosäätöä vastaan puhuu ylipäätään se, että niiden ajoituksessa epäonnistutaan usein ja sisältö voi jäädä vähemmän harkituksi. Pienten suhdannemuutosten tasauksessa on parasta luottaa ns. automaattiisiin vakauttajiin, eli verotulojen laskuun ja sosiaaliturvamenojen kasvuun taantumassa. Tällainen automatiikka on Suomessa vahvaa, EU-alueen keskiarvoa voimakkaampaa.
Myöskään paniikkijarrutusta ei tarvita
Toisin kuin vielä edellisen hallituskauden alussa, Suomen valtion velkaantuminen suhteessa bkt:hen on saatu lasku-uralle ja painettua taas alle 60 %. Korkotaso kertoo, että markkinoilla selvästi luotetaan Suomen valtion velanhoitokykyyn.
Automaattisiin vakauttajiin liittyvä ennakoitua suurempi velkaantuminen muutaman vuoden ajan ei muuta tätä tilannetta, jos Suomi toimii uskottavasti pidemmän ajan kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi. Tämän kannalta työllisyysasteen nostaminen rakenteellisesti on olennainen asia.
Työllisyyspolitiikan järkevä tavoite koskee politiikkatoimien vaikutusta
On selvää, että suhdannetilanteen muutos heikentää työllisyyden kehitystä. Todennäköisyys saavuttaa 75 % työllisyysastetavoite vuoteen 2023 mennessä pienenee, millä tahansa annetulla politiikalla. Pitäisikö tavoitteesta heikomman suhdannetilanteen takia siis tinkiä? Tähän vastaamiseksi on erotettava politiikkatoimien arvioitu vaikutus ja tulevaisuudessa havaittava työllisyyskehitys.
Politiikkatoimien vaikutusta koskevasta tavoitteesta, ts. siitä, että toimenpiteet lisäävät työllisyyttä 60 000:lla, ei ole mitään syytä tinkiä. Tavoitehan on nostaa työllisyysastetta rakenteellisesti, suhdanteista riippumatta. Sen sijaan juuri 75 % tavoitteen saavuttamisen järkevyys vuoteen 2023 mennessä riippuu siitä, kuinka heikoksi kansainvälisen talouden kehitys muodostuu. Jos kyse on pienestä suhdannetaantumasta, 75 % tavoite vuonna 2023 on perusteltu. Tämä on nähdäkseni myös hallitusohjelman sisältö: ”Hallitus on vahvasti sitoutunut 75 prosentin työllisyystavoitteeseen normaalin kansainvälisen ja sitä heijastavan kotimaisen talouskehityksen oloissa”.
Toisaalta on selvää, että jos kansainvälinen talouskehitys muodostuu kovin huonoksi, 75 % tavoitetta ei ole saavutettavissa millään järkevillä politiikkatoimilla, eikä siitä kiinni pitämisessä ole mieltä. Tämäkin todetaan hallitusohjelmassa: ”Tavoitteet ovat luonteeltaan rakenteellisia. Kansainvälisen talouden odotettua heikomman kehityksen aiheuttamaa kasvun, työllisyyden ja julkisen talouden heikentymistä ei ole syytä tulkita tavoitteista poikkeamiseksi. Sen sijaan kotimaisista syistä syntyvä poikkeama on tällainen ja sen toteamisen tulee johtaa politiikan tarkistamiseen.”
Mikä on normaalia ja mikä odotettua heikompaa talouskehitystä, on tietysti tulkinta-asia. Yksi lähtökohta voisi olla EU:n finanssipolitiikan sääntökirjan määritelmä normaalitilanteesta: tuotantokuilu eli bkt:n poikkeama potentiaalistaan on enintään 1,5 %. Tällainen poikkeama ei ole tavattoman suuri, vaikka sen syntyminen vaatiikin nykytilanteesta lähdettäessä yli vuoden nollakasvuperiodin sekä euroalueen että Suomen osalta. EU:n komission laskelmien mukaan (negatiivinen) tuotantokuilu ylitti 1,5 % euroalueella viimeksi vuonna 2015 ja Suomessa viimeksi vuonna 2016. Tuotantokuilun arviointi on kuitenkin hyvin epävarmaa, joten kriteeri on hankala.
Hallitusohjelmassa on toisaalta kirjaus poikkeuksellisesta suhdannetaantumasta, joka sallii menojen lisäämisen menokehyksen rajoittamatta 1 miljardilla eurolla. Tällaisen tilanteen syntyminen arvioidaan erityisessä menettelyssä. Ohjelman liitteessä viitataan esimerkinomaisesti euroalueen bkt:n supistumiseen vähintään 1 prosentilla kahden vuosineljänneksen aikana ja Suomen bkt:n vastaavaan supistumiseen vähintään 2 prosentilla sekä samantapaisiin työllisyysmuutoksiin. Tällaista tilannetta voi epäilemättä pitää niin epätavanomaisena, että vuoden 2023 työllisyysastetavoitteesta on syytä tinkiä. Nämä ehdot ovat täyttyneet viimeisen neljännesvuosisadan aikana euroalueen ja Suomen osalta vain vuonna 2009.
Vaikeudet määrittää ”normaali” taloustilanne korostavat politiikkatoimien laskennallisten vaikutusarvioiden merkitystä hallitusohjelman työllisyystavoitteen saavuttamisen arvioinnissa. Vaikka tällaiset aiempiin empiirisiin tutkimuksiin ja mallisimulointeihin perustuvat laskelmat ovat epävarmoja, parempaa vaihtoehtoa ei ole. Toteutuva työllisyyskehitys voi olla vain täydentävä arviointikriteeri, etenkin kun tällainen arviointi on mahdollista vain hitaasti.
Toimenpiteden uskottavuus a ja o
Vaikka suhdannekehityksen heikentymisen ei pidä antaa vaikuttaa itse politiikalla tavoiteltavaan työllisyyden lisäykseen, toimenpiteiden uskottavuus tarvitsee vahvistusta. Vaikeus erottaa politiikan ja suhdanteen vaikutus merkitsee, että puhtaasti suhdannesyistäkin johtuva työllisyyskehityksen heikentyminen voi vähentää luottamusta politiikan kunnianhimon tasoa kohtaan. Tällainen luottamus on kuitenkin tärkeää eteenpäin katsovien investointipäätösten ja kestävyysvajeen pienentämistavoitteen uskottavuuden kannalta.
Jos luottamus työvoiman tarjonnan riittävyyteen on heikko, muutoin mahdollisia investointeja jää helposti syntymättä. Samoin mitä enemmän havaittu alijäämä ja sitä myöten velka kasvaa suhdannesyistä, sitä tärkeämpää on vahvistaa luottamusta siihen, että työllisyysastetta tukevat ja muut kestävyysvajetta pienentävät rakenteelliset uudistukset ovat todellisia ja tehokkaita.
Tiedot siitä, että hallitus kaavailee ns. aktiivimallin sanktioiden purkamista ilman korvaavia toimia, heikentävät työllisyyspolitiikan uskottavuutta. Näin on varsinkin jos päätös halutaan tehdä ennen kuin aktiivimallin vaikutuksia koskeva arvio on valmistunut. Jos tiedot pitävät paikkansa, hallituksen työllisyyspolitiikan konkreettiset toimet eivät ala kovin hyvissä merkeissä.
Suhdanteen heikentyminen, etenkin kun siihen liittyy efektiivisen valuuttakurssin vahvistuminen, nostaa myös uudestaan esille kysymyksen kustannuskilpailukyvyn riittävyydestä. Työmarkkinaosapuolten olisi hyvä ottaa tämä huomioon tulevalla sopimuskierroksella. Vaivalloisesti synnytetyn kilpailukykysopimuksen tuomasta kilpailukyvyn korjauksesta on tällaisessa tilanteessa syytä pitää kiinni, eikä kilpailukyvyn parantaminenkaan olisi pahitteeksi.
