Hallituksen työllisyystavoitteen totuuden hetki koittaa ensi keväänä. On epätodennäköistä, että tavoitteeseen päästään vain pehmein toimin. Ay-liikkeen suhtautuminen palkanmuodostukseen ja työn tarjontaa lisääviin toimiin ratkaisee pitkälle kolmikantaan sitoutuneen hallituksen onnistumisen.
Työllisyyden kehitys ratkeaa monien muiden asioiden tapaan kysynnän ja tarjonnan yhteispelin tuloksena. Kysyntä, ts. työnantajien halukkuus palkata erilaista työvoimaa annetulla työvoimakustannusten tasolla, on vuodesta 2015 lähtien kasvanut hyvin kuluvan vuoden alkupuolelle saakka. Tätä on tukenut vahva kansainvälisen talouden veto.
Tarjontapuolelta on hyvä erottaa kolme tekijää. Yhtäältä työvoimakustannusten yleinen taso, johon Suomessa vaikuttavat ratkaisevasti ammattiliittojen ja työnantajajärjestöjen solmimat työehtosopimukset. Toinen tekijä on yksittäisten kansalaisten halu tarjota työpanostaan annetuilla työehdoilla. Kolmas asia on kohtaanto eli se, missä määrin työvoimalla on sellaista osaamista, jolle työnantajilla on kysyntää, ja missä määrin työvoimaa on tarjolla niillä työssäkäyntialueilla, joilla kysyntää löytyy.
Viime vuosien hyvän työllisyyskehityksen aikana oikeastaan kaikki nämä kolme tarjontatekijää olivat hyvässä asennossa tai kehittyivät työllisyyttä vahvistavasti. Työvoimakustannusten nousu hidastui vuodesta 2013 lähtien aina vuoteen 2017. Tämä perustui yhtäältä edellisvuosia maltillisempiin palkankorotuksiin vuoden 2013 ”Työllisyys- ja kasvusopimuksessa” sekä erityisesti vuonna 2016 solmittuun kilpailukykysopimukseen. Työvoimakustannusten suhteellinen aleneminen paransi edellisinä vuosina pahoin rapautunutta kustannuskilpailukykyä.
Vuoden 2015 tilanteessa oli myös paljon erilaista työvoimaa vapaana kautta maan. Tämän vuoksi tarjontarajoitukset eivät muodostuneet heti ongelmiksi, kun vahvistuva kansainvälinen talous ja parantunut kilpailukyky kannustivat työnantajia palkkaamaan lisää väkeä.
Lisäksi seuraavina vuosina päätettiin ja/tai astui voimaan useampia uudistuksia, joiden voi olettaa lisäävän yksilötasolla työn tarjontaa. Tällaisia olivat mm. ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhentäminen, päivähoitomaksujen alentaminen, työn verotuksen keventäminen, eläkeuudistuksen toimeenpanon alkaminen sekä työttömyysturvan ehdollisuuden kiristäminen (ns. aktiivimalli). Jonkin verran on myös toteutettu toimia, joiden voi olettaa parantaneen työvoiman kohtaantoa. Tällaisia ovat esim. erilaisen lyhytaikaisen koulutuksen lisääminen, työmatkakulujen lisääntynyt subventointi sekä ja toimet asuntotuotannon lisäämiseksi kasvukeskuksissa.
Nyt työllisyyskehitykseen myönteisesti vaikuttaneet tekijät ovat joko ehtyneet tai kääntymässä heikompaan suuntaan. Kansainvälisen talouden veto on hiipunut ja sen ennustetaan heikentyvän edelleen. Myös tarjontapuolen asetelmat ovat muuttuneet. Työllisyysasteen trendi onkin polkenut paikallaan koko alkuvuoden.
Työllisyyden paraneminen törmännyt tarjontarajoitteisiin
Avoimien työpaikkojen yhä ennätyksellinen määrä ja työnantajien raportoimat vaikeudet löytää osaavaa työvoimaa kertovat, että tarjontarajoitukset ovat alkaneet purra. Toisin sanoen, vaikka yritysten tuotteiden kysyntä jatkuisi hyvänä, työllisyys ei luultavasti voisi kovin paljon parantua, ellei yritysten tarvitseman työpanoksen tarjonta kasva.
Osa ongelmaa on, ettei Suomessa olevalla työvoimalla ole riittävän laajasti sellaista osaamista, joka tekisi työntekijän palkkaamisen kannattavaksi työnantajille. Tuottavuus ei ole riittävä suhteessa eri ammattiryhmien minimipalkkoihin. Väestön yleinen osaamistaso tuskin voi olla tässä suhteessa erityinen ongelma. Onhan se Suomessa OECD:n PIAAC-tutkimuksen mukaan maailman kärkeä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö ole ryhmiä, joiden koulutustason parantaminen vaikuttaisi merkittävästi työllistymisen edellytyksiin. Tämä koskee erityisesti niitä, joilla ei ole toisen asteen tutkintoa.
Toinen ongelma on työpaikkojen ja työntekijöiden puutteellinen alueellinen kohtaavuus. Näyttää kuitenkin siltä, että alueellinen kohtaanto-ongelma on aikaisempaa pienempi. Työvoimapulaahan on laajasti eri puolilla maata. Useilla pienen väestömäärän ja ohuiden työmarkkinoiden työssäkäyntialueilla työllisyys- ja työttömyysasteet ovat yhtä hyviä tai jopa parempia kuin väestöä lisäävillä tiheiden työmarkkinoiden alueilla.
Kaikki tämä viittaa siihen, että työvoiman tarjontapuolen ongelmat liittyvät merkittävästi myös työikäisen väestön kannustimiin osallistua työmarkkinoille ja ottaa tarjolla olevia työpaikkoja vastaan. Nämä kannustimet määräytyvät sen perusteella kuinka edullista ihmisillä on siirtyä työvoiman ulkopuolelle ja pysyä siellä tai olla ottamatta vastaan tarjolla olevaa työtä. Tällöin puhutaan opintotuesta, lasten kotona hoitamisen tuesta, päivähoidon saatavuudesta ja hinnasta, eläkeiästä ja eläkkeiden tasosta, työttömyysturvan tasosta ja kestosta, toimeentulo- ja asumistuesta sekä työtulojen verotuksesta.
Mitä huonommin maassa jo olevan väestön työllisyyden parantamisessa onnistutaan, sitä suurempi merkitys on maahanmuuttoon perustuvalla tarjonnalla. Tilastokeskuksen tuore laskelma väestökehityksestä alentuneen syntyvyyden ja pienentyneen nettomaahanmuuton jatkuessa korostaa lisäksi maahanmuuton tärkeyttä pidemmän ajan kehityksen kannalta.
Hallitus pitäytynyt pehmeisiin keinoihin
Rinteen hallitus panee paljon painoa toimille, joilla pyritään yhtäältä parantamaan matalan tuottavuuden työvoiman työllistymisen edellytyksiä ja toisaalta parantamaan työnhakijoiden osaamista ja sitä kautta tuottavuutta. Palkkatuen lisääminen ja sitä koskevien menettelytapojen yksinkertaistaminen tähtää ensimmäiseen. Ns. muuntokoulutuksen lisääminen, oppivelvollisuusiän nosto ja koulutuksenrahoituksen lisäys eri tasoilla palvelevat jälkimmäistä tavoitetta.
Hallitusohjelmaan sisältyy myös toimia, joilla pyritään (muiden tavoitteiden ohella) helpottamaan alueellista kohtaanto-ongelmaa. Liikenneverkkoinvestoinnit ja valtion korkotuetun asuntorahoituksen suuntaaminen enenevästi kasvaville kaupunkiseuduille palvelevat tätä tarkoitusta, kuten myös yritysten maksamien muuttoavustusten osittainen verovapaus. Myös työvoimapalveluiden kehittämisellä tähdätään kohtaanto-ongelmien helpottamiseen.
Työn tarjonnan lisäämisen suhteen hallituksen toimet sen sijaan ovat ristiriitaisia. Pieni- ja keskituloisten ansiotuloverotuksen keventäminen parantaa työnteon kannustimia. Työperäisen maahanmuuton prosessien yksinkertaistaminen helpottanee ulkomaisen työvoiman saatavuutta. Toisaalta työttömyysturvan tason parantaminen ja sen ehdollisuuden heikentäminen (aktiivimallin sanktioiden poisto) toimivat toiseen suuntaan.
On vielä epäselvää, millaiseen kokonaisuuteen hallitus työllisyyspolitiikassa päätyy. Näyttää kuitenkin yhä vahvemmin siltä, että hallitus on valmis lähes yksinomaan sellaisiin ”pehmeisiin” toimiin, jotka eivät heikennä työttömänä tai työvoiman ulkopuolella olevien välittömiä etuja. Pääministeri on useaan otteeseen eri sanoin todennut tämän peruslinjan. Ainoa poikkeus toistaiseksi on työmarkkinajärjestöjen sopima työttömyysputken ikärajan nosto vuodella.
Saavutetaanko tällaisilla toimilla työllisyystavoitetta? Varmuudella tätä ei voi tietenkään sanoa, etenkin kun toimien täsmällisestä sisällöstä ei ole vielä tietoa. Mutta tavoitteisiin pääsyä on pakko pitää epätodennäköisenä, jos kaikki ikäviksi koetut työn tarjontaa lisäävät keinot on rajattu pois.
Tavoite 60 000 työpaikasta hallituksen toimilla on jopa jonkin verran enemmän kuin Sipilän hallituksen ”päätösperäisten” toimien arvioitu vaikutus. Nämä laskelmat pitävät lisäksi sisällään kilpailukykysopimuksen vaikutuksen, mikä voi olla tilapäinen. Haastetta lisää se, että työn ulkopuolella olevat ovat nyt keskimäärin vaikeammin työllistyviä kuin neljä vuotta sitten.
Vielä vaikeampaa on tavoitteen saavuttaminen niin, että samalla julkinen talous olisi tasapainossa. Toistaiseksi päätetyt työllisyyspolitiikan toimethan merkitsevät pääosin joko menojen lisäystä tai verotulojen menetystä. Lisäksi hallitus on jo päättänyt pääosasta muistakin pyvyviksi tarkoitetuista menojen lisäyksistä.
Hallituksen päättämät ja suunnittelemat työllisyyspolitiikan toimet eivät ole vääriä. Ne ovat järkeviä, mutta on vaikea uskoa niiden riittävyyteen. Koulutuspanostukset vaikuttavat pääosin vasta hallituskauden jälkeen. Muiden toimien osalta ei toistaiseksi ole esitetty tutkimukseen perustuvia, uskottavia vaikutusarvioita.
Palkkakierros ratkaisee, onko palkanmuodostus vihdoin sopeutunut EMU-aikaan
Kilpailukykysopimus oli keskeinen osa Sipilän hallituksen työllisyyspolitiikkaa. Sopimuksen tarve syntyi siitä, että työvoimakustannukset olivat päässeet karkaamaan (tuottavuus huomioon ottaen) liian korkeiksi kilpailijamaihin verrattuna ja alentuminen suhteessa kilpailijamaihin eteni hitaasti. Palkanmuodostus ei ollut sopeutunut siihen, että EMU-oloissa kustannuskilpailukyky riippuu olennaisella tavalla palkkojen sopeutumisesta kysynnän ja tuottavuuden kehitykseen.
Palkkakehitys näyttäisi kuitenkin muuttuneen vuosien 2016 ja 2017 aikana. Palkkojen nousuvauhti hidastui, vaikka työllisyys koheni. Vuoden 2017 osalta kilpailukykysopimuksella oli välitön vaikutus. Yhtä tärkeää on, että palkkojen nousu (ns. liukumat mukaan lukien) jäi vuonna 2018 pienemmäksi kuin työllisyys- ja työttömyyskehityksen perusteella olisi voinut olettaa. Ns. Phillips-käyrä näyttäisi siirtyneen vasemmalle. Samalla ns. tasapainotyöttömyys eli työttömyys, jolla palkkojen nousu kiihtyy, olisi alentunut.
Olennainen kysymys on, onko tämä siirtymä pysyvä. Alkanut palkkakierros on tässä suhteessa ratkaiseva. Etlan syyskuisessa ennusteessa ansiotason oletetaan nousevan vuosina 2020 ja 2021 noin 2,5 % vuosivauhtia, josta sopimuskorostusten osuudeksi on arvioitu noin 2 %. Yhdessä ennusteen työllisyys- ja työttömyysurien kanssa tämä merkitsisi, että palkanmuodostus on maltillistunut pysyvämmin.
Palkanmuodostuksen pysyvällä muutoksella olisi huomattava merkitys lähivuosien työllisyyskehityksen kannalta. Kun kysyntä maailmanmarkkinoilla on heikentymässä, olisi tärkeää säilyttää kustannuskilpailukyky tai ehkä jopa sitä hieman edelleen parantaa. Tällöin kysyntäjohteinen työllisyyden heikentyminen jäisi pieneksi. Samalla palkanmuodostuksen muutos lisäisi yritysten luottamusta työvoimakustannusten sellaiseen joustavuuteen, jota rahaliiton jäsenyys edellyttää. Tämä olisi omiaan tukemaan investointeja.
Ilmeinen vaara kuitenkin on, että palkkakierros johtaa em. Etlan ennustetta selvästi suurempaan työvoimakustannusten nousuun. Useamman ammattiliiton puolelta on esitetty vaatimuksia kilpailukykysopimuksen työajan pidennyksen peruuttamisesta. Erityisesti hoiva-alalla on vaadittu palkkojen tuntuvaa korotusta. Pahimmillaan voidaan ajautua samanlaiseen tilanteeseen kuin 2009 taantumaa edeltäneessä huippusuhdanteessa. Suljetun sektorin koetun jälkeenjääneisyyden korjaus johti palkkakierteeseen, jonka seurauksena kilpailukyky heikentyi pahoin juuri kun kansainvälinen talous ajautui taantumaan.
Oma kysymyksensä on paikallisen jouston lisääntyminen. Se olisi hyväksi sopeutumisessa yrityskohtaisiin kysyntäsokkeihin ja tukisi osaltaan myös sitä, että yleinen palkkakehitys pysyy sopusoinnussa kilpailukykyvaatimusten kanssa.
Kevät ratkaisee ja ammattiliitot temppelinharjalla
Alkaneen palkkakierroksen pitäisi olla pääosin valmis ensi maaliskuussa. Tällöin tiedämme, mille uralle palkkakehitys on menossa.
Huhtikuussa on hallituksen ns. JTS-riihi (kehysriihi), jossa lyödään kiinni lähimmän neljän vuoden suunnitelma julkisen talouden hoidolle ja sen pohjana olevat oletukset työllisyydestä. Tällöin on oltava varsin hyvä kuva siitä, millaiseen työllisyyspolitiikan kokonaisuuteen hallitus päätyy. Hallitusohjelman kirjaus 30 000 työpaikan toimista elokuun 2020 budjettiriiheen mennessä edellyttää käytännössä, että tähän johtavat ratkaisut ovat olennaiselta osin valmiit ensi keväänä.
Ammattiliittojen rooli on tärkeä. Ne ratkaisevat, jääkö palkanmuodoksessa havaittu muutos pysyväksi ja eteneekö paikallinen sopiminen. Jos palkanmuodostuksessa palataan vanhoille urille, työllisyyskehitykseen tulee takapakkia, joka ei aiheudu kansainvälisen suhdanteen heikkenemisestä. Vaikka tämä ei ole suoraan seurausta hallituksen aktiivisista toimista, kyse on työllisyyden rakenteellisesta muutoksesta, jonka parantamiseen hallitus on ohjelmassaan sitoutunut.
Ay-liikkeellä on myös huomattava vaikutus hallituksen työllisyystoimiin. Pääministeri on korostanut kolmikantaista valmistelua kaikissa työmarkkinoita koskevissa asioissa. Työmarkkinajärjestöt ovat tämän mukaisesti mukana työllisyyspolitiikan valmistelussa. Useat hankaliksi koetut toimet ovat sellaisia juuri ammattiliittojen jäsenten kannalta. Jos liitot eivät ole valmiit tukemaan tällaisia toimia, on vaikea kuvitella, että kolmikantaan sitoutunut hallitus niitä voisi toteuttaa.
Ammattiliitot ratkaisevat seuraavien kuukausien aikana pitkälle Rinteen hallituksen onnistumisen sen keskeisimmässä asiassa, vaikka viime kädessä vastuu tietysti on hallituksella itsellään.
