Väestön kasautumiskehitystä ajavat voimat ovat niin vahvoja, että väestön keskittyminen jatkuu väistämättä. Sitä ei ole järkevää yrittää pysäyttää. Sen sijaan kehitystä voidaan ja on perusteltua hillitä tukemalla suurempien keskusten ulkopuolisten alueiden kykyä luoda tuotantoa ja työllisyyttä.
Syyskuun lopussa tehdyn Helsingin Sanomien mielipidekyselyn mukaan noin 70 % suomalaisista oli eri mieltä väitteestä, että koko maan asuttuna pitäminen ei ole tarpeellista. Vähiten väitteen kanssa erimielisiä oli Kokoomuksen ja Vihreiden kannattajien joukossa, mutta heistäkin enemmistö suhtautui kriittisesti väitteeseen.
Ylen kyselyssä 57 % vastannaista oli sitä mieltä, että valtion pitäisi pyrkiä hidastamaan kaupungistumista, kolmannes, että valtion ei pitäisi puuttua ja vain 2 %, että valtion pitäisi vauhdittaa kaupungistumista.
Lisäksi Ylen kansanedustajille tekemän kyselyn mukaan 84 kyselyyn vastanneista 116 kansanedustajasta pitää realistisena ”koko Suomen pitämistä asuttuna”. Vain Vihreiden ja Kokoomuksen edustajista enemmistö oli eri mieltä.
Toisaalta väestökato harvaan asutuilta alueilta on jatkunut ja Tilastokeskuksen uusimman väestöennusteen mukaan väestörakenne muuttuu jatkossakin samaan suuntaan. Väestön väheneminen ei rajoitu vain varsinaisiin maaseutukuntiin vaan koskee myös useimpia kaupunkeja kautta maan. Ennusteen mukaan vuonna 2040 väestö kasvaisi vain Uudenmaan maakunnassa ja täälläkin vain maahanmuuton ansiosta.
Väestön ja myös kansanedustajien toiveiden ja ennustetun kehityksen välissä on ammottava kuilu. Mitä siitä pitäisi ajatella?
Kolme aluerakennetta muuttavaa tekijää
Se, miten väestö jakautuu maantieteellisesti, riippuu yhtäältä luonnollisesta väestönkasvusta eli syntyvien ja kuolleiden erotuksesta ja toisaalta muuttoliikkeestä alueiden välillä sekä ulkomaiden ja eri alueiden välillä. Syntyvyys ja kuolevuus riippuvat olennaisesti historian määräämästä väestörakenteesta. Syntyvyydessä on lisäksi alueiden välillä eroja, jotka liittyvät lasten hankintaan tai saamiseen liittyviin preferensseihin.
Muuttoliikkeen suuruuden ja suuntautumisen voi ajatella riippuvan kahdesta seikasta: eri alueiden houkuttelevuudesta suhteessa ihmisten asuinpaikkoja koskeviin mieltymyksiin ja toisaalta itse preferensseistä, ts. millaisessa ympäristössä ihmiset haluavat asua, annetuilla houkuttelevuustekijöillä.
Alueiden houkuttelevuutta määrittävät monet tekijät, mutta on ilmeistä, että tärkein niistä on alueen kyky tarjota hyvät aineelliset edellytykset hyvinvoinnille. Tämä tarkoittaa mahdollisimman hyvän toimeentulon turvaavia työpaikkoja, turvallista ja toimivaa asuinympäristöä, terveydenhuolto- koulutus- ja vapaa-ajanpalveluiden saatavuutta ja laatua, liikkumisen helppoutta jne.
Tekijöiden vaikutukset olleet pitkälle samansuuntaisia
Suomen (ja monen muun maan) aluerakenteen havaittu muutos on hyvin ymmärrettävissä em. kolmen tekijän asennon perusteella. Aiemman muuttoliikkeen seurauksena maaseutualueiden väestörakenne painottuu ikääntyneisiin. Tämän vuoksi luonnollinen väestönkasvu on kääntynyt negatiiviseksi sekä alhaisen syntyvyyden että kuolleiden suhteellisen suuruuden takia. Tämä heikkous jatkuu väistämättä, ja Tilastokeskuksen ennuste osoittaa sen vaikutukset väestökehitykseen.
Kaupunkikeskusten houkuttelevuus perustuu merkittäviltä osin erilaisiin kasautumisetuihin. Nämä koskevat tuotantotoiminnan läheisyydestä seuraavia parempia erikoistumisen mahdollisuuksia tuotannossa ja fyysisen tuotannon kuljetuskustannusten alhaisuutta. Uutta luova innovaatiotoiminta hyötyy tällaisessa toiminnassa hyvien, erilaisten ihmisten läheisyydestä eri tavoin. Kun yrityksiä on paljon, kilpailu on kovempaa, mikä osaltaan lisää tuottavuutta ja alentaa hintoja / lisää palkanmaksukykyä.
Väestökeskittymien alueelliset työmarkkinat ovat myös monipuolisemmat. Tämä tarjoaa puolisoille hyvät työmahdollisuudet ja helpottaa työpaikan löytymistä, kun entinen lakkaa. Monet fyysistä läsnäoloa edellyttävät yksityiset ja julkiset palvelut, jotka eivät voi sijaita monessa paikkaa yhtä aikaa, ovat paremmin tai halvemmin saavutettavissa keskuksissa. Näiden palveluiden tuotannossa syntyvät tulot lisäävät samalla alueen ostovoimaan ja houkuttelevat uutta tuotantoa.
Kaikki nämä tekijät lisäävät kasautumissa tapahtuvan tuotannon tehokkuutta verrattuna hajautuneeseen tuotantoon ja lisäksi helpottavat työvoimapotentiaalin käyttöön tuloa. Näistä syistä ansiotaso nousee korkeammaksi ja monet palvelut ovat halvempia keskuksissa kuin niiden ulkopuolella.
Toisaalta kasautumista vastaan toimivat kiinteistöhintojen ja vuokrien nousu ja ruuhkautumisen haitat liikkumisessa ja joissain muissa palveluissa. Empiirinen tutkimuskirjallisuus osoittaa, että kasautumisedut ovat olleet viime vuosikymmeninä suuria kaikissa kehittyneissä maissa ja siten dominoineet kasautumisen haittoja. Kasautuminen on lisännyt kansantalouksien tuottavuutta.
Ei ole näköpiirissä, että kasautumisedut olisivat yleisesti ottaen ehtymässä sen paremmin Suomessa kuin muuallakaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että nämä edut johtaisivat tuotannon ja väestön täydelliseen keskittymiseen. Luonnonvarat (maatalousmaa, metsät, malmit ja matkailun kannalta tärkeät luontoarvot) ovat hajautuneet. Pelkästään näiden hyödyntäminen edellyttää eri puolilla maata olevaa väestöä.
Ihmisten mieltymykset asuinpaikkojen suhteen ovat vaihdelleet. Viime vuosina kaupunkiasuminen on lisännyt suosiotaan. Tämäkin tekijä on tukenut väestön keskittymistä. Mieltymykset ovat kuitenkin muotiin verrattavia, eikä viime vuosien trendien pysyvyydestä ole selvyyttä. Osa väestöstä pitää joka tapauksessa pienempiä kaupunkeja tai maaseutua miellyttävämpänä asuinympäristönä.
Politiikan merkitys
Politiikka vaikuttaa luonnollisesti monin tavoin aluerakenteen kehitykseen. Toimet on hyödyllistä jakaa kolmeen ryhmään. Ensinnäkin on hyvinvointivaltion harjoittama tulontasaus yksilöiden välillä ja julkisesti rahoitettujen yksilöiden hyvinvointia ja kehitystä tukevien palveluiden järjestäminen. Toinen ovat koko yhteiskuntaa ja sen kehittymistä palvelevat toiminnot, joissa ei lähtökohtaisesti ole alueellisia tavoitteita. Kolmanneksi ovat toimet, joilla tähdätään eri alueiden kehityksen tukemiseen halutulla alueittain erilaisella tavalla. Tätä voi kutsua suppeaksi aluepolitiikaksi.
Hyvinvointivaltion tulontasaus- ja palvelutoiminta on tukenut taloudellisesti heikommin menestyneitä alueita. Vero- ja tulonsiirtojärjestelmä siirtää tuloja hyvän tulotason ihmisiltä ja alueilta heikomman tulotason ihmisille ja alueille. Samoin kuntien valtionosuudet ja ns. verotulojen tasausjärjestelmä tukevat sitä, että terveys- ja sosiaali- sekä koulutuspalveluita kyetään tuottamaan tasavertaisemmin maan eri osissa kuin jos kunnat (tai isommat alueelliset yksiköt) joutuisivat rahoittamaan palvelut omilla verotuloillaan.
Koko yhteiskuntaa ja sen kehittämistä ilman lähtökohtaisia aluetavoitteita palvelevat valtion yleishallinnon ja esimerkiksi puolustusvoimien ohella mm. tieteellinen tutkimus, yritystoiminnan innovaatiotoiminnan tuki sekä korkeakoulutus, samoin myös osaksi kulttuuritoimintojen julkinen rahoitus. Nämä toimet tukevat useimmiten lähtökohtaisesti kasautumista, koska tällaiset toimet on tarkoituksensa kannalta järkevintä keskittää ja tällöin usein suuriin keskuksiin, joihin on kaikkialta hyvät yhteydet. Tämä koskee erityisesti valtion keskushallintoa, mutta myös huippututkimusta. Korkeakouluverkon rakentamisessa on kuitenkin myös aluekehityksen tasoittamisella ollut huomattava paino. Infrastruktuuri-investointeja on tehty sekä alueellisen kehityksen tasoittamiseksi että kysyntälähtöisesti, mikä on suosinut kasautumista.
Suppea aluepolitiikka on lähtökohtaisesti pyrkinyt alue-erojen tasoittamiseen. Tätä on toteutettu sekä erilaisin suorien pysyväisluonteisten tukien että tilapäisempien kehityshankkeiden avulla. EU-jäsenyyden aikana näitä toimia on rahoitettu merkittävästi EU:n aluekehitysrahaston varoin.
Eri politiikkatoimien vaikutusten suuruudesta ei ole hyvää käsitystä. On kuitenkin uskottavaa, että kokonaisuudessa julkisen vallan toimet ovat vähentäneet taloudellisen toimeliaisuuden ja väestön kasautumista verrattuna tilanteeseen, jossa valtion edellä esillä olleita toimia ei olisi lainkaan ollut.
Pitäisikö politiikan tukea vai hillitä kasautumista?
Se, että kasautumiseen liittyy merkittäviä tuottavuusetuja, merkitsee, että kasautumisen hillintä merkitsee kansantalouden kokonaistuotannon menetystä. Taloudellisen kasvun näkökulmasta kasautumisen hillintä on siten huono valinta.
Kansalaisten hyvinvoinnin näkökulmasta asia ei kuitenkaan ole yksioikoinen. Välittömät hyödyt jakautuvat epätasaisesti ja osa väestöstä kärsii menetyksiä. Kasautumisen hyödyt koituvat välittömästi kasvukeskusalueille ja niillä korkeasta tuottavuudesta korkeina palkkoina ja korkeana yrittäjätulona hyötyville ja näiden alueiden kiinteistöjen omistajille, kun kiinteistöarvot nousevat. Sen sijaan väestöä menettävien alueiden väestöä koskeva vaikutus on kielteinen eri mekanismien kautta, elleivät ihmiset kykene syystä tai toisesta muuttamaan riittävän korkean tuottavuuden tehtäviin kasvaviin keskuksiin: paikallisesta kysynnästä riippuva työllisyys heikkenee, kuten myös kuntien veropohja, työmarkkinat ohentuvat entisestään, mikä saattaa vaikeuttaa työvoiman saatavuutta joihinkin tehtäviin, väestön ikärakenne heikkenee edelleen ja kiinteistöjen arvot alenevat. Myös kasvukeskusten matalapalkkaisissa tehtävissä työskentelevät saattavat menettää, kun asumiskustannukset nousevat.
Kuten muunkin rakennemuutoksen kohdalla, luonteva vastaus hyötyjen ja haittojen epätasaiseen jakautumiseen on yhtäältä pyrkiä auttamaan välittömiä tappioita kärsiviä sopeutumaan, esimerkiksi uudelleenkoulutuksen tai muuttamisen tuen avulla. Toisaalta haittoja voidaan pyrkiä kompensoimaan. Suomessa kuntien verotulojen tasausjärjestelmä, työttömyysturvajärjestelmä ja toimeentulotuki toteuttavat tällaistakin kompensaatiota jossain määrin automaattisesti. Mutta esimerkiksi kiinteistöhintojen laskun korvaaminen on jokseenkin mahdotonta kysymykseen tulevien summien ja monenlaisten oikeudenmukaisuuskysymysten takia. Kompensaatiotoimet voivat myös heikentää kannustimia tuottavuutta lisäävään rakennemuutokseen.
Kiinnostavaa tällaisten pohdintojen kannalta on, että akateemisten ekonomistien keskuudessa on uudella tavalla alettu kiinnittämään huomiota alue-erojen kasvun aiheuttamiin ongelmiin. Kolme Harvardin professoria (ml. agglomeraation etuja tutkimuksessaan paljon korostanut Edward E. Glaeser) nosti viime vuonna esille tarpeen ”aluepohjaiseen” politiikkaan (placed-based policy). Heidän huolensa koskee ennen kaikkea alhaista työllisyysastetta ja siihen liittyen alhaista tulotasoa Yhdysvaltain ”sydänalueilla”. Tämä ongelma ei näytä ratkeavan muuttoliikkeellä alhaisen työllisyysasteen alueilta korkeamman työllisyysasteen alueille. Professorien ensisijaiset suositukset ovat vahvemmat työllisyystuet ja koulutuspanostukset alhaisen työllisyysasteen alueille.
Aivan tuore niin ikään USA:ssa työskentelevien ekonomistien tutkimus tarkastelee aluekysymystä korkean tuottavuuden työvoiman kasautumisetujen näkökulmasta. Sen mukaan edes havaittu osaavan työvoiman (kognitiivisia ja ei-rutiininomaisia tehtäviä sisältävän työn) kasautuminen ei ole riittävän suurta maksimaalisten tuottavuusetujen saavuttamiseksi. Väestön liika keskittyminen kuitenkin haittaa tätä osaajien kasautumista mm. asumiskustannusten nousun takia. Tämän hillitsemiseksi ja harvalukuisten kasvukeskusten ulkopuolella asuvien elintason parantamiseksi tutkijat suosittavat tavanomaisemman (ei-kognitiivisen ja rutiininomaisen) työn subventointia osaamiskeskusten ulkopuolella. Tuen maksajiksi tulevat osaamiskeskittymien korkean tuottavuuden henkilöt. Tutkijat toteavat, että eri koulutustason ihmisten sijoittuminen eri alueille voi aiheuttaa myös ongelmia, esimerkiksi tulevien sukupolvien koulutustason kehittymisen kannalta, mutta he eivät näitä tarkemmin analysoi.
Yhteistä näille amerikkalaisekonomistien analyyseille on, että ne päätyvät suosittelemaan taloudellisen toimeliaisuuden tukemista suurimpien kasvukeskusten ulkopuolella. Tämä on vastoin taloustieteessä vallalla ollutta käsitystä aluepolitiikan vahingollisuudesta. Huomion arvoista kuitenkin on, että kummassakin analyysissä työvoiman alueellista liikkuvuutta pidetään hyödyllisenä ja olennaisena. Analyysin valossa on myös tärkeää pyrkiä pitämään asumiskustannukset ”kohtuullisina” kasvukeskuksissa yhtäältä asuntotarjonnan rajoituksia vähentämällä ja toisaalta alueille suuntautuvaa muuttopainetta hillitsemällä. Vaikka tutkimukset ovat sopusoinnussa alue-erojen tasoittamisajatuksen kanssa, millä on ollut merkittävä rooli sekä Suomessa että EU:ssa, ne eivät perustele mitä tahansa tällaista politiikkaa.
Mitä siis Suomen tilanteesta olisi ajateltava?
Väestön kasautumista tukevat demografiset ja taloudellisen tehokkuuden tekijät ovat niin vahvoja, että jo pitkään jatkunut keskittymistrendi tulee jatkumaan. Tämä merkitsee, että kyliä autioituu ja myös kuntakeskuksia ja pienempiä kaupunkeja näivettyy. Tässä mielessä ”koko maa” ei pysy asuttuna eikä sitä ole järkevää tavoitella.
Hyvinvoinnin näkökulmasta on kuitenkin perusteltua tukea sitä, että taloudellinen toimeliaisuus ja työllisyys voivat kehittyä hyvin myös suurimpien keskusten ulkopuolella ja että Pääkaupunkiseudun sekä Tampereen ja Turun seutujen ulkopuolella voi asua jatkossakin merkittävä osa maan väestöstä. Tämä on myös mahdollista. Maassa on tälläkin hetkellä suurimpien keskusten ulkopuolella seutukuntia ja maakuntia, joissa viime vuosien huonosta väestökehityksestä huolimatta työllisyys- ja työttömyysasteet ovat maan kärkitasoa ja työvoimasta on pulaa. Hyvän koulutusjärjestelmän ansiosta maan eri osissa asuvien ihmisten työmarkkinavalmiuksissa ei ole samanlaisia kuiluja kuin esimerkiksi Yhdysvallloissa.
Se, missä määrin ja millä tavalla väestökehitystä tasoittavaa aluepolitiikkaa tulisi harjoittaa on epäselvempää. Ilmeistä kuitenkin on, että tällaisen politiikan ei tule heikentää työvoiman alueellisen liikkuvuuden edellytyksiä eikä erityisesti rajoittaa kasvukeskusten asuntotarjontaa.
Korkean työllisyysasteen ja tuottavuuden kuten myös yksilöiden asuinpaikkamieltymysten kannalta on järkevää pitää liikkumisen esteet mahdollisimman pieninä. Samoin on eduksi, että asuntotarjonnan kapeikot eivät estä työvoiman sijoittumista kasvukeskuksiin sen paremmin muualta kotimaasta kuin ulkomailtakaan. Tasapainoista väestökehitystä on tavoiteltava tukemalla työllistymisen ja elämisen edellyksiä suurten kasvukeskusten ulkopuolella niin, että ne henkilöt, jotka haluavat näillä alueilla asua, voivat käytännössä niin myös tehdä.
Koska työvoiman ja varsinkin eniten koulutun työvoiman kasautumisen välittömät hyödyt kohdistuvat kasautumisalueille, on oikeudenmukaista, että näiden alueiden väestö kantaa tällaista kasautumisen edellyttämien investointien kustannukset. Kun hyödyt kapitalisoituvat merkittävältä osin kasvukeskusten kiinteistöjen arvoihin, kiinteistöverotus on luonteva tapa rahoittaa tällaisia investointeja, esimerkiksi liikenteen ja asumisen infrastruktuurin osalta.
Sopeutuminen teknologian, kilpailun ja myös demografian aiheuttamiin muutospaineisiin ei koskaan ole helppoa. Politiikan tehtävä on helpottaa väistämätöntä sopeutumista. Demokratiassa järkevää politiikkaa voidaan harjoittaa vain, jos sillä on kansalaisten tuki. Tästä syystä on tärkeää, että maahan ei synny ihmisryhmiä, jotka kokevat jäävänsä kehityksen ulkopuolelle. Yksi tällainen uhka liittyy joidenkin alueiden putoamiseen kehityksen kelkasta. Kansalaiset näyttävät haluavan välttää tällaisen tilanteen. Tämän pitäisi antaa edellytykset järkevälle, realistiselle aluepolitiikalle.
