Elpymisrahasto, fiskaaliunioni ja EU:n yhtenäisyys

Päivi Leino-Sandberg ja Vesa Vihriälä*

 

 

Angela Merkel ja Emmanuel Macron esittivät 19.5.2020 suunnitelman EU:n 500 miljardin euron elpymisrahastoksi. Ehdotusta on pidetty merkittävänä askeleena kohti aitoa fiskaaliunionia ja jopa liittovaltiota. Merkelin tukea on verrattu ”Hamiltonin hetkeen”, eli vuoden 1790 Yhdysvaltojen tilanteeseen, jossa valtiovarainministeri Alexander Hamilton taivutti kumppaninsa hyväksymään osavaltioiden velkojen siirtämisen liittovaltion vastuulle. Yhdysvalloissa tämä oli ratkaisuna tosin väliaikainen: osavaltiot velkaantuivat pian uudelleen, ja USA palasi muutama vuosikymmen myöhemmin soveltamaan tiukkaa no bailout-periaatetta.

Liittovaltiota Merkelin ja Macronin ehdotus ei perusta, sille tarvittaisiin koko lailla erilainen oikeudellinen kehikko. Ehdotus ei myöskään luo fiskaaliunionia siinä mielessä, että EU:lle syntyisi sellainen pysyvä iso budjetti ja velanottomahdollisuus, että se kykenisi ratkaisevasti määrittämään EU:n finanssipolitiikan asennon tästä eteenpäin.

Selvä askel fiskaaliunionin suuntaan ehdotus kuitenkin on. Hahmotelmien mukaan rahasto olisi EU:n komission käytössä ja se olisi kooltaan yli 3 % EU:n bkt:sta, mikä mahdollistaisi kertaluonteisesti merkittävän finanssipoliittisen elvytysruiskeen. Menot rahoitettaisiin EU:n velalla, jonka vakuutena olisivat EU:n omat varat. On makukysymys, kutsuuko velkaa eurobondiksi. Täysin yhteis- ja erillisvastuullinen[1] velka ei ilmeisesti olisi. Jäsenmaat olisivat siitä kuitenkin yhteisesti vastuussa kukin maksuosuutensa mukaisesti samaan tapaan kuin EVM:n rahoituksesta tai sitoumuksesta tarpeen vaatiessa pääomittaa EKP:tä. Suomen vastuun määrä olisi n. 8,5 mrd. euroa.

Komission tuoreissa kaavailuissa[2] rahaston koko olisi 1000 miljardia, ja Suomen vastuun määrä karkeasti arvioiden 17 mrd. euroa. Komission virallista ehdotusta ei ole vielä saatu. 23.6.2020 julkaistussa Hollannin, Itävallan, Ruotsin ja Tanskan (”Frugal four”) vastaehdotuksessa koronarahoitus sisällytettäisiin EU:n budjettiin priorisoimalla, ei sen kokoa kasvattamalla. Rahoitus olisi lainamuotoista ja rakentuisi tarpeiden arvioimiselle sekä vahvalle talouspoliittiselle ehdollisuudelle.[3]

Jo tähän asti päätetyt toimet ovat hyvästä pyrkimyksestään huolimatta monella tavalla ongelmallinen vastaus yhteisen politiikan tarpeisiin. Tämä koskee myös kaavailuja elpymisrahastoksi. Taloudellisten ja poliittisten ongelmien lisäksi ehdotukset rakentavat unioniin oikeudellista korttitaloa, jossa tulkintoja venytetään äärimmilleen. Seuraavassa tarkastelemme ehdotuksia ja luonnostelemme mielestämme kestävämpää lähestymistapaa koronakriisin esiin tuomiin EU-tason talouspolitiikkahaasteisiin.

Tavoitteet hyviä

Elpymisrahasto on osa EU:n laajempaa COVID-19 -kriisin talousvaikutuksiin kohdistettua kriisipakettia, joka tähtää koronakriisin talousvaikutusten lieventämiseen ja talouskasvun tukemiseen niissä maissa, joihin koronakriisi on iskenyt pahiten ja/tai jotka lähtötilanteensa takia kestävät iskua muita huonommin. Samalla paketti pyrkii ottamaan huomioon tarpeet ilmastopolitiikan edistämiseen ja Euroopan teknologisen kilpailukyvyn vahvistamiseen.

Paketin muut keskeiset elementit ovat enimmillään runsaan 200 miljardin luotto-ohjelman luominen Euroopan vakausmekanismiin koronakriisiin liittyvien kulujen kattamiseksi, noin 100 mrd. euron ns. SURE-ohjelma jäsenmaiden työttömyysongelmien lievittämiseksi sekä Europan investointipankin EIB:n uusi ohjelma, jossa jäsenvaltioiden 25 mrd. euron takausten nojalla on tarkoitus rahoittaa 200 miljardin euron edestä investointeja. Tätä toimintaa pidetään sangen korkeariskisenä, mikä tarkoittaa sitä, että takaajia myös tarvitaan. Lisäksi komissio on osoittanut olemassa olevasta budjetista arviolta 37 miljardia euroa koronasta eniten kärsiville maille lähinnä terveydenhuoltojärjestelmien tukeen. EU:n toimet täydentävät jäsenvaltioiden omia toimia, joiden kokonaismääräksi on arvioitu noin 2000 mrd. euroa.

EKP:n uudet velkapapereiden osto-ohjelmat, erityisesti ns. PEPP, antavat samanaikaisesti olennaista tukea helpottaessaan eurovaltioiden kykyä rahoittaa jyrkästi kasvavat alijäämät olemattomin korkokustannuksin.

Tavoitteet ovat hyvin perusteltuja. Euroopan unionin peruslähtökohta on yhteisellä toiminnalla edistää eurooppalaisten hyvinvointia paremmin kuin mihin yksittäiset valtiot pystyvät. Solidaarisuusperiaate saa oikeudellisen sisältönsä perussopimuksista. SEUT 125 artiklan mukaan unioni ja jäsenvaltiot eivät ota vastakseen toisten jäsenvaltioiden taloudellisia sitoumuksia. Sen sijaan EUT 122 artikla nimenomaisesti mahdollistaa unionin taloudellisen avun antamisen ennakoimattomissa vaikeuksissa oleville jäsenvaltioille. Lisäksi esimerkiksi koheesiopolitiikan nimenomaisena tarkoituksena on tukea maita ja alueita, jotka ovat muita heikommassa asemassa. On perusteltua auttaa maita, joissa korona on aiheuttanut eniten vaikeuksia. Jokainen maa voi olla joskus muiden avun tarpeessa.

Toiseksi on olemassa ilmeisiä eurooppalaisia julkishyödykkeitä tai vähän laajemmin klubihyödykkeitä, ts. asioita, joiden aikaansaamisesta kaikki tai iso joukko maista hyötyvät, mutta joiden tuottamiseen yritykset tai yksittäiset maat eivät kykene tai niillä ei ole siihen riittäviä kannustimia.[4]  Ympäristöön, erityisesti ilmastonmuutoksen hillintään, terveyteen, turvallisuuteen, teknologiseen kilpailuun ja väestöliikkeisiin liittyy tällaisia asioita. Myös integroituneen rahoitusjärjestelmän vakautta voi pitää eurooppalaisena julkishyödykkeenä. Näiden kehittäminen on edennyt takkuisesti.

Kolmanneksi, EU-alueen toipumista koronan aiheuttamasta taantumasta helpottaa, jos kasvun käynnistymistä voidaan tukea elvyttävällä finanssipolitiikalla koko unionin alueella. Tämä on vaikeinta maissa, joiden julkisen talouden liikkumavara on suuren julkisen velan takia heikko.

Paketti kuitenkin ongelmallinen

Ensinnäkin, EVM:n uusi ennakollisen tuen koronaohjelma venyttää mekanismin käyttötarkoitusta EVM-sopimuksen mukaisesta rahoitusvakauden turvaamisesta selvästi sen ulkopuolelle koronan aiheuttamisen suorien terveydenhoitomenojen ja erilaisten (määrittelemättömien) epäsuorien menojen rahoittamiseen. Samalla luotonantoon liittyvästä talouspoliittisesta ehdollisuudesta on tingitty. Ehdollisuuden tarkoituksena on ollut varmistaa, että ongelmataloudet tervehtyvät ja luotto kyetään maksamaan takaisin. Ehdollisuus on nähty EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä välttämättömänä, jotta EVM olisi yhteensopiva SEUT 125 artiklan kanssa.[5] Jos ohjelmaa käytetään laajasti, EVM:n resurssit toimia varsinaisessa tarkoituksessaan heikentyvät merkittävästi. Tuen lainamuotoisuus merkitsee, että se ei vähennä velkaantumista, joka johtuu juoksevien menojen rahoitustarpeesta.

Toiseksi, ns. SURE-ohjelma tarkoittaa erityisissä työllisyysongelmissa olevien maiden lyhennetyn työajan mahdollistamista EU-lainalla, joka rahoitetaan EU:n omalla lainanotolla. Lainaan ei liittyisi käyttötarkoituksen lisäksi muita ehtoja. Velallisen oman maksuvelvoitteen lisäksi EU:n saatavien turvana on EU:n omien varojen ja rahoituskehyksen välinen ’väljyys’ sekä jäsenmaiden takaukset. Käytännössä kyseinen ’väljyys’ on rahoituskehyksen viimeisenä vuonna niukka, ja myyty moneen kertaan. Kun unionin jäsenillä on velvollisuus huolehtia unionin toimien rahoituksesta, käytännössä merkittävä osa riskeistä kannetaan unionin yleisten jäsenyysvelvoitteiden kautta. Kuten EVM-ohjelma, tämäkään ohjelma ei vähennä ongelmamaan velkaantumista juoksevien menojen rahoittamiseksi.

Kolmanneksi, ehdotettu elpymisrahasto merkitsisi huomattavaa yhteisesti vastattavalla velalla rahoitettua tulonsiirtoa korkeasti velkaantuneille maille tavanomaisen finanssipoliittisen elvytyksen mahdollistamiseksi. Kysymys ”velkaunionista” jakaa pahoin jäsenvaltioita, mikä ilmenee hyvin em. Frugal four –vastaehdotuksesta. Sen toteuttaminen ei myöskään ole mahdollista EU:n nykyisten perussopimusten nojalla. SEUT 125 artiklan rajoja on koeteltu viime vuosina toistuvasti, kun EMU:n kehitystä on edistetty kriisien aiheuttamien pakkotilanteiden sanelemana. Kun perussopimusmuutoksia on pidetty poliittisesti mahdottomina ainakaan lyhyellä aikavälillä, toimet ovat nojautuneet perussopimusten joustavalle ja hyvinkin luovalle uudelleentulkinnalle.

Ratkaisuissa on kyse monilla tavoin jäsenvaltioiden demokraattisen päätöksenteon ytimeen kuuluvista kysymyksistä. Niiden tekeminen euroryhmässä tai Eurooppa-neuvostossa yön pikkutunneilla, poliittisen paineen alla, on monestakin syystä riskialtista. Seurauksena on helposti poliittinen vastareaktio, joka hajottaa unionia pahoin. Koronakriisi ei myöskään ole EU:n ainoa kriisi tällä hetkellä. Se painii myös oikeusvaltiokriisin kourissa. Oikeuden uskottavuutta ei edistä se, jos unionin oikeuden keskeiset säännöt on aina tilanteen tullen mahdollista tulkita uudelleen.

EU-oikeudellisia näkökohtia

Saksan ja Ranskan ehdotuksen mukaan 500 mrd. euroa käytettäisiin EU-budjetin menoihin. Tämä tarkoittanee, että tuki on suoria avustuksia, ei lainoja, jotka kohdentuisivat koheesiopolitiikan määrittämiin kohteisiin ja johon varat hankittaisiin unionin liikkeeseen laskemalla velalla. Tämä on loogista sikäli, että todennäköisimpien vastaanottajien velkakestävyyttä koetellaan jo nyt. Toimi olisi kertaluonteinen, ja unionin velkaa maksettaisiin pois omien varojen päätöksessä sovittavalla tavalla. Takaisinmaksun kohdentumista ei täsmennetä, mutta jos asiasta ei muuta sovita, vastuu sen maksamisesta jakautuisi jäsenmaille bruttokansantulon määräämässä suhteessa. SEUT 311 artikla velvoittaa unionin hankkimaan toimintaansa tarvittavat varat. Yhdessä vilpittömän yhteistyön periaatteen (SEU 4 artikla) kanssa se luo myös epäsuoran oikeudellisen takauksen unionin toiminnalle. Unionin velkaa ei perinteisesti ole tilastoitu jäsenvaltioiden velaksi, mikä on houkutteleva piirre jo valmiiksi korkeasti velkaantuneiden jäsenmaiden näkökulmasta.

Euroopan unionin perussopimuksen (SEUT) 310 artiklan mukaan unionin ’[t]alousarvioon otettujen tulojen ja menojen on oltava tasapainossa.’ Määräyksen on tulkittu tarkoittavan, että unioni ei voi rahoittaa toimintaansa ottamalla lainaa. Perusopimuksissa unionia myös kielletään antamasta ’säädöksiä, joilla saattaa olla huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, ellei se esitä vakuuksia sille, että näistä säädöksistä aiheutuvat menot voidaan rahoittaa unionin omilla varoilla ja 312 artiklassa tarkoitettua monivuotista rahoituskehystä noudattaen’. Perussopimuksissa ei ole tiukasti säädetty vuotuisesta tasapainosta, vaan teoriassa on mahdollista varainhoitoasetuksella määritellä myös useampivuotinen tulokertymä huomioon otettavaksi, kunhan omat varat ja rahoituskehys eivät ylity. Unionin toiminnasta aiheutuvat kulut tulee kuitenkin rahoittaa sen rahoituslähteillä: jäsenmaksuilla ja unionin perinteisillä omilla varoilla. Rahaston käyttöajaksi on kaavailtu kolmea vuotta, jolloin sitä koskevat määräykset olisi mahdollista antaa nyt neuvoteltavana olevan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä.

Ranskan ja Saksan linjauksissa ei ole käsitelty ehdotuksen suhdetta perussopimuksiin eikä sitä, miten lainanhoito konkreettisesti järjestetään. Ohjenuoraa voi kuitenkin etsiä unionin aiempaan velanottoon sovelletusta logiikasta. Unionilla on jo nyt joitakin kymmeniä miljardeja velkaa. Sitä ei kuitenkaan ole otettu juoksevien menojen rahoittamiseen vaan toimiin, joiden seurauksena unionille syntyy lainaa vastaava varallisuuserä, kuten unionin tekemät rahoitustransaktiot (luottojen myöntäminen jäsenvaltioille tai muille velallistahoille) ja kiinteistöjen osto. Jos elpymisrahaston perustamisen myötä unionille syntyisi velkamäärää vastaava, varallisuuserään rinnastuva sitova vaade jäsenvaltioita kohtaan, voitaisiin siihen todennäköisesti soveltaa samaa logiikkaa, eikä kyseessä silloin olisi SEUT 310 artiklassa kielletty toiminta.

Kun komission ehdotusta asiasta ei ole vielä annettu, epäselvää on, missä oikeudellisessa muodossa ehdotus on tarkoitus toteuttaa. Oletettavasti kyse on kuitenkin EU:n päätöksentekomenettelyssä annettavista säädöksistä: ehkä ainakin SEUT 122 artiklan nojalla annettava säädös sekä määräyksiä monivuotisista rahoituskehyksistä ja unionin omista varoista annettaviin säädöksiin. Näistä ensimmäinen hyväksytään neuvostossa määräenemmistöllä, kaksi jälkimmäistä yksimielisesti. Omista varoista annettava päätös tulee voimaan, kun jäsenvaltiot ovat hyväksyneet sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.[6]

Jos SEUT 310 artiklaa tulkittaisiin kuten aikaisemmin, unionin velanotto olisi mahdollista, jos sille samalla syntyy järjestelyn yhteydessä jäsenvaltioihin kohdistuva sitova vaade. Tämä luonnollisesti tarkoittaisi, että jäsenvaltioille tulee samassa yhteydessä syntyä vastaava maksuvelvollisuus. Jotta ratkaisu olisi oikeudellisesti kestävä, tuon maksuvelvollisuuden tulee olla tarkempi kuin jäsenvaltion yleinen velvoite unionin jäseninä. Jos kyseinen summa on unionille saatava, se on samalla jäsenvaltion velka. Oikeudellisesta järjestelystä riippuu, miten unionin saatava jäsenvaltiolta kirjattaisiin jäsenvaltion velaksi.

Selvää on kuitenkin, että jos SEUT 310 artiklan vaatimukset halutaan täyttää oikeudellisesti kestävällä tavalla, velan täysi ’häivyttäminen’ ei onnistu.

Suomen perustuslain näkökulma

Suomalaisessa keskustelussa on korostettu tarvetta varmistaa Suomen EU-vastuiden tarkkarajaisuus, ts. että tiedetään, mihin sitoudutaan. Tämä ei kuitenkaan ole ainoa perustuslakivaliokunnan asettama kriteeri sitoumusten yhteensopivuudelle Suomen perustuslain kanssa. Tärkeää on myös Suomen vastuiden määrä ja riskien toteutumisen todennäköisyys, joiden kokonaisarviointi ratkaisee, voidaanko ehdotuksia pitää perustuslain mukaisina. Perustuslakivaliokunnan tuoreen tulkintakäytännön valossa tämä kattaa myös EU-jäsenyyden kautta syntyvät taloudelliset velvoitteet (PeVL 11/2020 vp, PeVL 12/2020 vp).

Tämänkaltaista arviointia perustuslakivaliokunta on tehnyt jokaisen EMU-liitännäisen hankkeen kohdalla. Tähän asti arviointi on päätynyt siihen, etteivät vastuut ja niihin liittyvät riskit vielä vaaranna Suomen valtion mahdollisuuksia huolehtia perustuslain mukaisista velvoitteistaan. Perustuslakivaliokunta muistutti aikaisemmin arvioidessaan yleisellä tasolla Ranskan tekemiä ehdotuksia, että yhteis- ja erillisvastuulliset ns. koronabondit voisivat mahdollisesti jopa vaarantaa valtion mahdollisuudet vastata perustuslain mukaisista omista velvollisuuksistaan. Valiokunta korosti että ’budjettisuvereniteetin, eduskunnan budjettivallan ja valtion sitoumustensa täyttämiskyvyn asettamat valtiosääntöoikeudelliset rajat voisivat mahdollisesti ylittyä […] merkiten sitä, että ehdotuksen toteuttaminen edellyttäisi Suomessa perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä.’

Elpymisrahastoa koskevat kaavailut eroavat näistä ajatuksista merkittävästi. Ensinnäkin kyse ei ole riskien arvioimisesta vaan selkeästä menoerästä. Vastuut voivat olla mittavat, mutta niiden määrä on tiedossa. Toiseksi, toisin kuin eurobondien kohdalla, oletuksena on ollut, että elpymisrahasto rakennetaan unionin rakenteiden sisälle. Tällöin siihen liittyvät maksuvelvollisuudet olisivat oikeudelliselta luonteeltaan EU-velvoitteita, ja niitä koskeva päätöksenteko tapahtuisi unionin toimielimissä. Suomen kannat neuvotteluihin valmistellaan perustuslain 96 §:n nojalla.

Vaikka on selvää, että unionijäsenyyteen liittyy aina maksuvelvoitteita, nyt esillä olevat velvoitteet ovat mittaluokaltaan eri kaliiberia kuin ne, joita unioniin liityttäessä todennäköisesti pohdittiin. Perustuslakivaliokunta joutuu uusien kysymysten äärelle. Olisiko esimerkiksi 3- 5 % unionin BKT:sta unionin omien varojen järjestelmässä ja rahoituskehysten puitteissa ’merkittävä toimivallan siirto unionille’?  Ehkä ei, mutta pari passu -periaatteella oleva yhteisvastuullinen takaus 500 mrd. rahaston velasta voisi hyvinkin olla. Siksi oikeudellinen toteuttamistapa on ratkaisevan tärkeä myös perustuslain kannalta. Jos ehdotusta pidettäisiin perustuslain vastaisena, valtioneuvoston tulisi pyrkiä siihen, että perustuslain vastaisuus poistuu. Ellei tämä onnistuisi, todennäköistä on, että perustuslakivaliokunta edellyttäisi yksimielisesti päätettävissä asioissa päätöksen estämistä (vrt. PeVL 23/2018 vp).

Instrumenttien selvempi työnjako tarpeen

Ratkaisua edellä todettuihin ongelmiin voisi hakea selkeyttämällä ensiksi toimenpiteet tavoitteiden perusteella kolmeen pääluokkaan: (1) toimet, joilla tuetaan solidaarisuuden nimessä maita, joiden kyky selvitä koronan aiheuttamista välittämistä kustannuksista ovat heikoimmat, (2) toimet, joilla tähdätään EU-tason julkishyödykkeiden parempaan tai laajempaan tuottamiseen ja (3) toimet, joilla tuetaan fiskaalista ekspansiota maissa, joiden julkisessa taloudessa ei korkean velkaantumisen takia ole paljon finanssipoliittista liikkumavaraa.

Koheesiopolitiikka mahdollistaa suoran budjettituen maksamisen sitä tarvitseville jäsenmaille terveydenhoitokuluihin tai työttömyysturvan rahoitukseen, jolloin kyseessä ei ole velkataakkaa lisäävä lainaa. Tämä on SURE-lainoja parempi vaihtoehto. EVM:n käytöstä koronakriisin rahoitukseen tulisi luopua, jolloin ongelma uuden ohjelman puutteellisesta ehdollisuudesta poistuisi. Tällainen ratkaisu edellyttäisi EU:n budjettirahoituksen lisäämistä. Kun kyse olisi kertaluonteisesta tuesta, budjetin kasvattamistarvekin olisi tältä osin tilapäinen.

Rahoituskehystä tulisi nostaa pysyvästi myös EU-tasoisten julkishyödykkeiden nykyistä laajemmaksi tuottamiseksi. Pysyvät eurooppalaiset julkishyödykkeet tulee rahoittaa unionin talousarvion kautta. Tätä budjettirahaa voidaan toki pyrkiä vivuttamaan kytkemällä mukaan yksityistä rahoitusta esimerkiksi EIB:n rahoittamiin yksityisen sektorin hankkeisiin.

Kaikkein hankalin asia on velkaantuneisuutensa takia vaikeuksissa olevien maiden finanssipoliittisen ekspansion tukeminen. Suunnitelmat elpymisrahastosta merkitsevät yhtäältä huomattavan suurta maakohtaista taakkaa sellaisten maiden auttamiseen, jotka ovat oman huonon finanssipolitiikkansa takia ajautuneet korkean velkaantumisen tilanteeseen. Toisaalta edes 500 miljardia ei riitä kovin suureen elvytykseen pahoin velkaantuneissa maissa, etenkään mikäli merkittävä osa varoista ohjautuu vahvempien maiden huonoille alueille tai toimialoille. Hyväksyttävissä olevan ja samalla riittävän kokonaisuuden synnyttäminen vaatiikin tältä osin useampaa instrumenttia.

Halukkaiden elpymisrahasto yhdistettynä EKP:n ja EVM:n tukeen ratkaisu?

Elpymisrahasto tuo esiin vaikeasti kierrettävän vastakkainasettelun siihen eri lailla suhtautuvien valtioiden välillä. Osa jäsenvaltioista suhtautuu kriittisesti yhteisvastuulliseen velkaan, toiset näkevät rahaston ensi askeleena pysyvään ja paljon suurempaan finanssipoliittisen vallan ja resurssien siirtoon EU-tasolle. Tällaisessa tilanteessa on vaikea saavuttaa yhteisymmärrystä edes Saksan ja Ranskan ehdottamasta suoria tukia jakavasta rahastosta, puhumattakaan komission ehkä kaavailemasta kaksi kertaa suuremmasta rahastosta. Kestävää integraatiota ei voi rakentaa järjestelmille, jotka ajavat kansoja toisiaan vastaan.

Kun euroalueen suuret valtiot (Saksa, Ranska, Italia ja Espanja) suhtautuvat rahastoon myönteisesti, ratkaisu voisi olla halukkaiden koalition muodostama elvytysrahasto. Oikeudellisiin rajoitteisiin tämä ei vaikuttaisi, mutta se välttäisi rahaston toimintatapaa (avustus vs. lainat) tai suuruutta koskevan vesityksen.

Tällainen rahasto voidaan perustaa tiiviimpää yhteistyötä koskeville määräyksille. Tiiviimmän yhteistyön kriteerien voidaan katsoa täyttyvän: talous- ja koheesiopolitiikka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, ja hankkeen tavoitteena olisi ’edistää unionin tavoitteiden saavuttamista, suojella sen etuja ja vahvistaa sen yhdentymiskehitystä’ (SEU 20 artikla). Tämänkaltaisen hankkeen tuskin katsottaisiin myöskään vaikuttavan haitallisesti sisämarkkinoihin tai vähentävän taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta. Mikäli kiinnostuneita jäsenvaltioita on vähintään yhdeksän, neuvosto voi valtuuttaa heidät toteuttamaan hanke keskenään. Rahaston kuluista vastaisivat tällöin lähtökohtaisesti vain yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot (SEUT 332 artikla). Rahasto olisi osa EU-rakenteita toisin kuin EVM- joka perustuu jäsenvaltioiden väliselle kansainväliselle sopimukselle.

Integraation rakentumista tiiviimmälle yhteistyölle rakentuvien klubien pohjalle ovat yleisesti ehdottaneet harkittavaksi esimerkiksi Bruegel-ajatuspajan tutkijat.[7] Jos elpymisrahaston kaltainen toiminta osoittautuu hyväksi, vastaavaa toimintaa olisi mahdollista harkita jatkettavaksi myöhemmin perusteellisemman oikeudellisen ja poliittisen päätöksenteon nojalla. Klubi voisi tällaisessa tilanteessa myös laajentua.

Ei kuitenkaan ole uskottavaa, että edes lähtökohtaisesti myönteisesti elpymisrahastoon suhtautuvat maat pääsisivät yhteisymmärrykseen niin suuresta rahastosta, että se kattaisi pahoin velkaantuneiden maiden lähivuosien nettorahoitustarpeet kokonaan. Maiden on kyettävä velkaantumaan myös omalla riskillään. Tämä voi olla mahdollista vain, jos EKP on sitoutunut hyvin keveään rahapolitiikkaan eli käytännössä ostamaan paljon euromaiden valtionpapereita. Ns. PEPP-ohjelma on indikaatio tästä. Tätä tosiasiallista valmiutta valtionrahoitukseen voisi vahvistaa, jos suora valtionrahoitus tehtäisiin tavalla tai toisella mahdolliseksi poikkeusoloissa.[8] Kun kysymyksessä on perustavaa laatua oleva muutos, sen demokraattinen kate ja oikeusvarmuus edellyttäisivät nähdäksemme vähintäänkin perussopimusten muutosta ns. kevennetyllä menettelyllä, kuten tapahtui EVM:n perustamisen yhteydessä.

Jopa EKP:n keveä rahapolitiikka voisi olla riittämätön paljon velkaantuneiden maiden velkatilanteen hallinnan kannalta, mikäli EKP pitäytyy valtionlainojen ostoon jäsenmaiden koon eli pääoma-avaimen suhteessa. Tällöin tarvitaan ongelmamaihin kohdistuvaa erityisratkaisua. Tätä varten on olemassa EVM:n ehdollinen rahoitustuki ja toisaalta EKP:n OMT-lupaus, joka sekin edellyttää tukiostojen kohteeksi tulevalta maalta EVM-ohjelmaa ja siihen liittyvää tiukkaa ehdollisuutta. On hyvin vaikea uskoa, että EVM:n koronaohjelma täyttäisi tämän kriteerin.

EVM-rahoituksen ehtona on tukea saavan jäsenvaltion velkakestävyys, ts. arvio siitä, että jäsenmaa selviää veloistaan. Ellei näin ole, velkakestävyys voidaan pyrkiä saavuttamaan velkajärjestelyllä. Tällaisen toteuttaminen keskellä isoa kriisiä ei ole houkuttelevaa. Jos kuitenkin on ilmeistä, että rahoitusvaikeuksissa oleva jäsenvaltio ei veloistaan selviä, tähänkin on varauduttava.

Summa summarum

Koronakriisi on johtamassa syvään taantumaan koko EU:n alueella. Tämä edellyttää EU:lta poikkeuksellisia toimia, joilla autetaan epidemian pahimmin runtelemia ja usein samalla huonon taloudenpidon takia haavoittuvia jäsenmaita. Toimien tulisi olla paitsi riittäviä, myös poliittisesti laajasti hyväksyttävissä olevia ja oikeudellisesti kestävällä pohjalla. Nyt osin jo päätetyt toimet ja erityisesti suunniteltu yhteiseen velkaan perustuva elvytysrahasto ovat näistä näkökulmista ongelmallisia. Toisaalta ns. Frugal four -ehdotus ei selvästikään riitä käsillä olevan talousongelman hoitamiseen.

Ongelmiin voisi löytyä ratkaisu selkeyttämällä eri tukijärjestelyjen rooleja ja rakentamalla kaavaillusta elpymisrahastosta halukkaiden klubi, johon osallistuisivat ne valtiot, jotka tukevat finanssipoliittisen vallan merkittävää siirtämistä EU-tasolle ja yhteisvastuullisen velan olennaista kasvattamista. Myös tämän klubin ulkopuolelle jäävien maiden olisi kuitenkin osallistuttava koronasta pahiten kärsineiden maiden tukemiseen ja EU-tason yhteisten julkishyödykkeiden tuottamiseen nykyistä enemmän suuremman EU-budjetin kautta.

 

* Kirjoittajista Päivi Leino-Sandberg toimii eurooppaoikeuden professorina Helsingin yliopistossa. Pahoittelemme blogin pituutta.

 

[1] Täysin yhteis- ja erillisvastuullisella (joint and several) velalla tarkoitetaan sitä, että kukin valtio vastaa paitsi omasta osuudestaan, erillisvastuullisestimyös liikkeeseen laskettujen velkakirjojen koko yhteissummasta.

[2] https://www.reuters.com/article/us-eufund/eu-executive-to-propose-trillion-euro-recovery-grants-and-loans-idUSKBN22V1ZF .

[3] https://www.politico.eu/article/frugal-four-propose-loans-for-loans-approach-to-coronavirus-recovery-fund/

[4] Fuest ja Pisani-Ferry (2019) korostavat eurooppalaisten julkishyödykkeiden merkitystä:  https://www.bruegel.org/2019/11/a-primer-on-developing-european-public-goods-a-report-to-ministers-bruno-le-maire-and-olaf-scholz/

[5] EVM:n käytöstä koronakriisin hoidossa, kts https://verfassungsblog.de/constitutional-constraints-meet-political-pressure/ .

[6] Suomessa asia kuuluu eduskunnan budjettivaltaan ja edellyttää perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan suostumusta. Jos asian katsotaan koskevan Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, se edellyttää eduskunnassa kahden kolmasosan enemmistöä.

[7] Ks. Demertzis, Pisani-Ferry, Sapir ja Wieser (2018): https://www.bruegel.org/2018/09/one-size-does-not-fit-all/. Kirjoittajat tarkastelevat esimerkinomaisesti neljää klubia, joista yksi olisi talous- ja rahaliitto. He eivät nosta esille talous- ja rahaliitosta erillistä fiskaaliunionia.

[8] Toinen kirjoittajista on tehnyt ehdotuksen yhdestä tavasta toteuttaa tällainen ratkaisu, ks. https://voxeu.org/article/make-room-fiscal-action-through-debt-conversion.