Elpymisrahaston tavoite on hyvä, mutta toteutustapa ongelmallinen. Suomen ei tulisi hyväksyä nyt esillä olevaa versiota.
EU:n elpymisrahastohanke etenee. EU:n puheenjohtajamaana aloittanut Saksa ajaa rahaston (tai ”elpymisvälineen”, kuten EU-termi kuuluu) toteuttamista koskevien päätösten tekemistä mahdollisimman nopeasti, ehkä jo loppuviikon huippukokouksessa.
Hankkeen välitön motiivi on tukea EU-alueen talouden elpymistä kanavoimalla voimavaroja finanssipoliittiseen elvytykseen maissa, joiden julkisen talouden heikko tilanne tekee päätösperäisen elvytyksen vaikeaksi, kun taantuma lisää väistämättä velkaa muutenkin paljon. Toiseksi rahoituksella pyritään edistämään ilmastopolitiikan tavoitteita ja Euroopan digitaalista kilpailukykyä.
Kumpikin tavoite on perusteltu. Koronan jäljiltä Euroopan(kin) talous on pahassa taantumassa, josta toipuminen tarvitsee tuekseen matalien korkojen ohella myös finanssipoliittista elvytystä. Pahimmillaan huonon kehityksen seurauksena voisi olla eurokriisin toistuminen.
Samoin ilmastonmuutoksen hillinnässä tarvitaan investointeja energiatehokkuuteen, päästöttömään tuotantoon ja ennen kaikkea näitä palvelevan uuden teknologian kehittämiseen. Niin ikään digitaaliteknologian kehittämisessä tarvitaan panostuksia, jotta Eurooppa ei putoa kokonaan Kiinan ja amerikkalaisyhtiöiden kelkasta. Osa näistä toimista on sellaisia, joihin yksittäisten, suurtenkin, EU-maiden resurssit ja pelkkä oma intressi ovat todennäköisesti liian pienet. Tarvitaan siis yhteistä toimintaa.
Kaikki nämä seikat puhuvat koordinoidun elvytyspaketin puolesta ja jälkimmäiset myös pysyvämmin nykyistä suuremman EU-budjetin puolesta. Tästä huolimatta nyt läpirunnottava paketti on ongelmallinen sekä yleisesti että Suomen kannalta syistä, jotka ovat hieman eri tavoin olleet esillä jo aiemmissa blogeissa täällä ja täällä.
Pääongelma on, että akuutin politiikkatarpeen takia toimitaan tavalla, joka lisää riskiä EU-alueen talouksien ajautumisesta uusiin, aikaisempaa suurempiin vaikeuksiin tulevaisuudessa. Tämän ohella menettelytapa, jossa aiemmin selvänä pidetystä perussopimukseen perustuvasta kiellosta rahoittaa EU:n toimintaa luovutaan pelkällä uudella tulkinnalla, on ongelmallinen integraatiopolitiikan hyväksyttävyyden kannalta. Mitä tarkoitan?
Taloudellinen ongelma
Taloudellinen ongelma on kahtalainen. Yhtäältä elvytysrahaston tukitoimilla luodaan jäsenmaille odotus siitä, että korkean julkisen velan tilanteessa muut maat auttavat finanssipoliittisessa elvytyksessä, ja vieläpä ilman sellaista ehdollisuutta, joka on aiemmin tulkittu edellytykseksi rahoitustuen yhteensopivuudelle perussopimuksen ns. no bailout-artiklan 125 kanssa. Tämä heikentää ilmeisellä tavalla kannustinta huolehtia julkisen talouden kestävyydestä.
Tämän vasta-argumenttina on esitetty, että korona on jäsenmaiden omasta toiminnasta riippumaton sokki, jonka vuoksi sen vaikutusten lieventämiseen kohdistuva tuki ei aiheuta huonoa kannustinta, toisin sanoen ns. moral hazard –ongelmaa ei synny. Väite kannustinongelmien puuttumisesta ei ole pitävä. Sokki sinänsä on jäsenmaista riippumaton, mutta se, että osa jäsenmaista ei kykene lieventämään sokin vaikutusta finanssipoliittisella elvytyksellä, ei sitä ole.
Jäsenmaiden välisiä tulonsiirtoja merkitsevä tuki on tarpeellista nimenomaan sen vuoksi, että osalla maita ei arvioida olevan edellytyksiä elvytykseen oman, aiemmasta politiikasta aiheutuneen vähäisen finanssipoliittisen liikkumavaran takia. Muutenhan riittäisi elvytystoimien koordinointi siten, että kukin maa vastaa omista toimistaan.
Suunnitellun paketin rakenne alleviivaa tätä havaintoa. Paketissa maakohtaisen tuen enimmäismäärät on kytketty väestömäärän ohella asukasta kohden lasketun bkt:n tasoon (käänteisesti) ja vuosien 2015-2019 työttömyysasteeseen. Nämä eivät ole suoraan sidottu itse korona-sokin laajuuteen, jota voitaisiin mitata esimerkiksi tartuntojen saaneen väestön osuudella, bkt:n supistumisella suhteessa ennustettuun, työttömyyden lisääntymisellä tms. Näyttäisikin siltä, että komissio on ensin päättänyt halutusta maajakaumasta ja sen jälkeen etsinyt sopivat kriteerit.
Kannustinongelman olemassaolo ei tietenkään tarkoita sitä, etteikö koronasta vähemmän kärsineiden maiden tulisi tukea niitä, jotka ovat siitä enemmän kärsineet. Unionin jäsenyyteen kuuluu ilman muuta tietty solidaarisuuden periaate, jonka ylläpitäminen on mitä suurimmassa määrin myös Suomen kansallinen etu. Tällaisen tuen tulisi kuitenkin olla kytketty suoraan koronan seurauksiin ja sen olisi luontevaa olla suoraa tukea eikä lainaa, kuten komission ns. SURE-ohjelmassa jäsenmaiden työllisyystoimien rahoittamiseksi. Kannustinongelmien välttämiseksi koronan vaikutuksiin suoraan kytkeytyneen solidaarisuuden yli menevän tuen tulisi toisaalta olla samalla tavoin ehdollista kuin eurokriisin aikaisen rahoitustuen. Tällaista tukea varten on olemassa Euroopan vakausmekanismi EVM.
Toinen taloudellinen kysymys koskee EU:n velkaantumista. Tähän saakka yleinen ja erityisesti myös komission ja jäsenmaita edustavan neuvoston oma tulkinta perussopimuksen artiklasta 310 on ollut, ettei EU voi velkaantua toimintansa rahoittamiseksi muuten kuin rajoitetusti finanssisijoitusten ja kiinteistöjen hankinnan osalta. Nyt sekä komissio että neuvoston oikeuspalvelu tulkitsevat, että velkaantuminen onkin mahdollista [1]. Velkaantumisrajoitus on tarkoittanut sitä, ettei EU-tasolla voida harjoittaa makrotaloudellisessa mielessä merkityksellistä finanssipolitiikkaa (jäsenmaiden politiikkojen pehmeän koordinoinnin lisäksi). Finanssipolitiikka ja siihen liittyvät päätökset julkisista menoista, veroista ja velasta ovat olleet tässä työnjaossa jäsenmaiden asioita.
EU:n taloudellisessa mielessä merkityksellisen velkaantumismahdollisuuden avaus on askel kohti fiskaaliunionia, jossa EU-tasolla voidaan päättää finanssipolitiikasta. Velkaantumismahdollisuus esitetään kertaluonteisena poikkeuksena, esimerkiksi liittokansleri Merkelin sanoin ”ainutkertaisena vastauksena ainutkertaiseen tilanteeseen”. On kuitenkin vaikea uskoa tällaisen ”poikkeuksen” jäämiseen ainutkertaiseksi. Kun unionin velanoton esteenä pidetystä perussopimuskirjauksesta uuden tulkinnan seurauksena poiketaan, on erittäin todennäköistä, että velkaantumismahdollisuutta tullaan hyödyntämään jatkossakin ja että tämä tulee muuttamaan EU:n talouspolitiikan työnjakoa. Tästä hyvän todistuksen antaa arvostettu ranskalainen ekonomisti Jean Pisani-Ferry, joka mm. on toiminut presidentti Macronin neuvonantajana. Pisani-Ferry toteaa velkaantumismahdollisuudesta ja sillä rahoitetuista tulonsiirroista: ”koska Euroopan elvytyssuunnitelma rikkoo tabun, se voi muuttaa talouspolitiikkaa Euroopassa”
Mahdollisuus finanssipolitiikkaan EU-tasolla ei välttämättä ole huono asia. Itse asiassa monet ekonomistit katsovat, että euroalueen yhteinen rahapolitiikka tarvitsisi tuekseen yhteistä finanssipolitiikkaa, joka pystyy tulonsiirtoihin jäsenmaiden välillä. Yhteisen finanssipolitiikan vastuullinen toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin selkeitä vastuusuhteita ja niiden mukaista vahvaa, liittovaltiomaista päätöksentekorakennetta. Ilman sitä ajaudutaan helposti kestämättömiin velkatasoihin: yhteistä velkaa on helppo ottaa, kun vastuu siitä on epämääräinen, ja nyt korkean velkatason maille kanavoitava tuki pikemminkin kannustaa näitä maita omaan lisävelkaantumiseen kuin hillitsee sitä. Tähänkään saakka jäsenmaiden velkaantumista yli yhdessä sovittujen rajojen ei ole kyetty estämään sen paremmin sääntelyllä (vakaus- ja kasvusopimuksella) kuin no-bailout-klausuulillakaan. Edelliseen ei tule mitään muutosta ja jälkimmäisen uskottavuus heikkenee samalla kun luodaan EU-tasolle velkaantumiskanava, josta jäsenmaat viime kädessä kantavat vastuun. Jäsenmaiden ja koko unionin haavoittuvuus uusille sokeille lisääntyy.
Poliittinen ongelma
Velkaantumista aisoissa pitäville liittovaltiomaisille rakenteille ei kuitenkaan löydy riittävää poliittista tukea. Tämä ilmenee mm. jäsenvaltioiden tiukasta vastarinnasta EU-tason pyrkimyksiin rajoittaa kansallista päätöksentekoa, olkoon kysymys verotuksesta tai rahoitustukeen liittyneistä ehdoista. EU:n perustuslain hylkääminen Ranskan ja Hollannin kansanäänestyksissä 2005 oli ehkä selkein ilmaus tästä vastustuksesta.
Aikapulan ohella juuri tämä monien maiden kansalaisten nihkeys päätösvallan siirtämiseen unionin tasolle on johtanut pyrkimykseen hakea ratkaisua akuuttiin ongelmaan perussopimusten uudella tulkinnalla.[2] Toimintatapa heijastaa Jean Monnet’n nimeen liitettyä ”funktionaalista” integraatiopolitiikkaa. Kun isoille askeleille kohti tiiviimpää integraatiota ei löydy riittävää tukea, edetään yksittäisissä, pienissä tai teknisissä asioissa ja luodaan niihin liittyviä tosiasioita. Metodi on puolustettavissa kun se perustuu pienistä askeleista saatuihin hyviin kokemuksiin. Sen sijaan poliittinen ongelma korostuu, kun strategia perustuu yhdellä osa-alueella edenneen integraation aiheuttamiin ongelmiin. Kansalaisten vastustama uusi integraatioaskel perustellaan tällöin sillä, että jo päätetyt asiat johtavat vaikeuksiin ilman uutta askelta [3]. ”Integraatiopyörä on pidettävä liikkeessä ettei se kaatuisi”.
Yhteisvastuuta sisältävien rahoitustukimekanismien luominen eurokriisin yhteydessä voidaan nähdä tällaisena koettuna pakkona vastata ongelmiin, joita rahaliiton ulottaminen liiton asettamiin rajoituksiin huonosti sopeutuneisiin maihin aiheutti. Myös nyt käsillä olevassa pyrkimyksessä luoda EU:n omaan velkaan perustuvaa finanssipoliittista toimintakykyä on kyse pyrkimyksestä tiivistää integraatiota akuuttien ongelmien lievittämiseksi ja samalla fiskaaliunionin edistämiseksi ilman poliittista keskustelua kansallisen ja unionin tason toimivalloista.
Poliittisen keskustelun sivuuttaminen vahvistaa kuitenkin ennen pitkää juuri niitä epäilyjä integraatiota kohtaan, joiden vuoksi perussopimuksia koskevaan keskusteluun ei haluta ryhtyä. Integraatio koetaan euroeliitin projektiksi, jota ei haluta alistaa kriittiselle poliittiselle keskustelulle. Syntyy vastareaktioita, jotka uhkaavat yhteisön toimintaa myös asioissa, joiden yhteiselle edistämiselle on kiistatta hyvät perusteet. EU-kriittisten populististen poliittisten voimien nousun voi nähdä osaksi juuri reaktiona tällaiseen ilman laajaa poliittista keskustelua toteutuneeseen integraatioon.
Se, että tosiasiallisia toimivaltoja ja vastuita muutetaan perussopimusten uudelleen tulkitsemisella, on ongelmallista erityisesti pienten valtioiden osalta. Isot maat voivat aina lähteä siitä, että riippumatta muodollisesta päätöksentekotavasta niiden kannalta merkittävistä asioista ei päätetä vastoin niiden omaa kantaa. Pienten maiden kohdalla näin ei välttämättä ole. Tämän vuoksi sopimusten hengen kunnioittaminen on tärkeää juuri Suomen kaltaisille maille.
Asiat olisi voitava ratkaista, mutta…
Euroopan makrotaloudellinen tilanne ja mainitut ilmastopolitiikka ja digitaaliteknologisessa kilpailussa menestyminen puoltavat finanssipoliittista ekspansiota Euroopassa. Unionin tason julkishyödykkeiden tuotannon laajentaminen vaatisi ylipäätään nykyistä suurempaa EU-budjettia. Samoin olisi tärkeää, että Eurooppa pystyisi toimimaan yhtenäisesti suhteessa Venäjään, Kiinaan ja Yhdysvaltoihin, jotka eri tavoin haastavat eurooppalaisia arvoja tukevaa maailmanjärjestystä. Tämä edellyttää taakanjakoa, solidaarisuutta, suhteessa koronasta eniten kärsineisiin maihin.
Näitä seikkoja pitäisi kuitenkin pystyä edistämään tavalla, joka ei johda tuonnempana vaikeuksia aiheuttavaan talouspolitiikkaan ja jolle on saatavissa kansalaisten aito tuki. Mielestäni näin ei nyt ole tapahtumassa.
Suomi on hankalassa raossa. Komission ja tällä kertaa myös unionin vaikutusvaltaisin jäsenmaa Saksa ajaa ratkaisua, joka on ongelmallinen Suomen perinteisesti korostaman finanssipolitiikan kansallisen vastuun suhteen.
Suomen hallitus on suhtautunut kriittisesti elpymisvälineen yksityiskohtiin. Se ei kuitenkaan ole kyseenalaistanut komission perusmallia, vaan on pikemminkin korostanut elpymisvälineen positiivisia vaikutuksia Suomen vientimarkkinoihin. Tukeutuen neuvoston oikeuspalvelun lausuntoon hallitus pitää unionin velkaantumismahdollisuuden tosiasiallista avaamista joidenkin maiden finanssipoliittisen ekspansion mahdollistamiseksi ongelmattomana suhteessa perussopimuksen artikloihin 310 ja 125. Hallitus pyrkii ilmeisestikin lähinnä vähentämään Suomelle tulevaa maksutaakkaa pienentämällä välineen kokoa ja suoran tuen osuutta.
En ole täysin vakuuttunut hallituksen julkilausutuista neuvottelulähtökohdista. Vaikka elpymisvälineen voi olettaa vahvistavan Suomenkin vientimarkkinoiden kasvua hallituksen toteamalla tavalla, tämän vaikutus Suomen kasvuun ei välttämättä ole suurempi kuin jos Suomi käyttäisi osuutensa suorien tukien rahoittamiseen tarvittavasta EU-velasta kotimaisen kysynnän elvyttämiseen. Hyöty nimenomaan EU:n kautta tapahtuvasta finanssipoliittisesta ekspansiosta liittyy nähdäkseni eurokriisin tapaisen tilanteen välttämiseen lähivuosina. Tällaisella kriisillä epäilemättä olisi huomattava kielteinen vaikutus myös Suomeen. Tämä puoltaa yhtäältä sitä, että merkittävä (vaikkakin ehkä esitettyä pienempi) osa eniten koronasta kärsineiden maiden tuesta olisi suoraa tukea, ja toisaalta korostaa tukeen liittyvien ehtojen tärkeyttä samalla tavalla kuin eurokriisin aikana tukeen oli tärkeä liittää ehtoja.[4]
Toiseksi, neuvoston oikeuspalvelun juridinen silmänkääntötemppu ei ole mielestäni riittävä peruste Suomelle hyväksyä EU:n velkaantumista suorien tukien rahoittamiseksi. Ongelmaa voitaisiin pienentää, jos suora tuki rahoitettaisiin rahoituskehyskauden aikana kerättävillä korotetuilla jäsenmaksuilla ja velkaantumismahdollisuus rajattaisiin luottojen rahoittamiseen samalla kun luottojen ja EU-velan maksuaikatauluja lyhennettäisiin olennaisesti.
Kolmanneksi, kun elpymisväline em. muokkausten jälkeenkin heikentää no-bailout-klausuulin uskottavuutta, olisi tärkeää pyrkiä vahvistamaan markkinakurin edellytyksiä muilla tavoin. Tähän on useita mahdollisuuksia, joita koskevan kirjauksen Suomen tulisi vaatia ehtona paketin hyväksymiselle.
Yleisesti hyväksyttävissä olevien ratkaisujen hakeminen on perustellusti Suomen EU-politiikan päälinja. Kompromissihakuisuuden ei kuitenkaan tulisi tarkoittaa tärkeiden periaatteiden hylkäämistä, edes meille monin tavoin tärkeän Saksan painostuksen edessä. Kun ns. nuuka nelikko suhtautuu Suomea kriittisemmin komission ehdotukseen, tuen saaminen merkittävillekin muutoksille saattaa olla mahdollista, eikä sellaisen yrittämistä pidä kaihtaa. Euroopan talous ei kaadu, vaikka ratkaisua ei komission esityksen pohjalta löydy vielä loppuviikon kokouksessa.
[1] Päivi Leino-Sandberg osoittaa vastaansanomattomasti, että tulkinta kaavaillun kaltaisen unionin velanoton yhteensopivuudesta artiklan 310 kanssa on selvä muutos aikaisempaan juridiseen tulkintaan.
[2] Jos tukea perussopimuksen pienelle muutokselle on, muutos voidaan toteuttaa nopeastikin. Näin tapahtui, kun haluttiin luoda mahdollisuus Euroopan vakausmekanismin perustamiselle. En kylläkään osaa sanoa, olisiko vastaavanlainen menettely mahdollinen EU:n velkaantumisrajoituksen osalta.
[3] Ks. esim. Spolaore (2013).
[4] Nykytilanteessa ehtojen tulisi liittyä varojen käyttötarkoituksen ohella rakenteellisiin uudistuksiin, jotka vahvistavat talouden kasvupohjaa ja resilienssiä. Julkisen talouden alijäämien supistamista koskevissa ehdoissa ei sen sijaan ole järkeä, kun tavoite on nimen omaan mahdollistaa finanssipoliittista elvytystä.
