Päivi Leino-Sandberg ja Vesa Vihriälä*
Elpymisrahastoratkaisu on usealla tavalla ongelmallinen. Realismia kuitenkin on, että se toteutuu ja samalla muuttaa merkittävästi unionia. Suomen ei kannata hukata energiaa yritykseen saada yhteiset kriisitoimet kokonaan uudelle pohjalle. Sen sijaan tulisi pyrkiä sääntöpohjaisuutta ja jäsenmaiden kansallista talouspolitiikkavastuuta vahvistavien uudistusten toteuttamiseen. Suomen tulisi olla asiassa aktiivinen vielä ennen elpymisrahastoa koskevien lopullisten päätösten tekemistä.
Heinäkuussa EU:n päämiesten kokouksessa syntynyt ratkaisu ns. elpymisrahastosta ja EU:n seuraavasta rahoituskehyksestä on herättänyt Suomessa paljon keskustelua. Tähän on hyvät syyt. Elpymisrahasto ja useat muut koronakriisin johdosta toteutetut toimet muuttavat merkittävällä tavalla Euroopan unionia ja sen keskeisiä toimintaperiaatteita.
Olemme yhdessä ja erikseen eri vaiheissa kommentoineet suunnitelmia ja päätöksiä kriittisesti. Kritiikki ei koske poikkeustoimien tarvetta eikä sitä, että Suomen ahtaat kansalliset edut olisivat tulleet huonosti hoidetuiksi. Näemme, että tarpeen osoittaa solidaarisuutta niitä maita kohtaan, joihin koronasokki on iskenyt ankarimmin. On Suomenkin edun mukaista estää eurokriisin kaltainen tai jopa sitä pahempi tilanne. Emme myöskään epäile, etteikö rahasto auttaisi vähentämään riskiä velkakriisin kärjistymisestä lähivuosina.
Kritiikkimme koskee sovellettua päätöksentekotapaa ja toimien sisältöä. Päätösten tekemistapa heikentää unionin toiminnan hyväksyttävyyttä ja sen perussopimusten uskottavuutta. Tätä kautta se vaarantaa tuen saamisen yhteiselle politiikalle asioissa, joissa vain unionitason toiminta voi tuottaa hyvän tuloksen. Sisällön osalta huolemme kohdistuu siihen, että ratkaisu lisää riskiä EU:n ajautumisesta uusiin ja entistä pahempiin velkakriiseihin kauempana tulevaisuudessa.
Emme siis pidä ratkaisua heinäkuussa tehdyssä muodossa hyvänä. Ajattelemme kuitenkin, että kun päätöksistä on poliittinen sopu 27 hallituksen kesken, likimain sovitun kaltainen elpymisrahasto ei jää syntymättä. Rahaston synnyn estäminen tai Suomen jääminen siitä yksin pois eivät ole vallitsevassa tilanteessa realistisia vaihtoehtoja.
Seuraavassa pyrimme (1) kiteyttämään, miksi elpymisrahastoratkaisu muuttaa EU:n talouspolitiikka-asetelmia pidemmän päälle ongelmallisella tavalla, (2) hahmottamaan, miten ratkaisun aiheuttamia ongelmia voidaan hallita ja rakentaa mahdollisimman toimivaa EU:ta siltä uudelta pohjalta, jota elpymisrahastoratkaisu merkitsee ja (3) perustelemaan, miksi Suomen tulee olla aktiivinen lähikuukausina sääntöpohjaisen kansallista talouspolitiikkavastuuta koskevan toimintatavan vahvistamiseksi sen sijaan, että pyrittäisiin elpymisrahastohankkeen torppaamiseen.
Talouspolitiikan työnjako ja vakauden turvaaminen tähän saakka
EU:n lähtökohta talouspolitiikassa on toistaiseksi ollut se, että finanssipolitiikasta (eli veroista ja julkisista menoista ja erityisesti niiden käytöstä suhdanteiden tasaamiseen) päättävät ja sen seurauksista vastaavat jäsenvaltiot. EU-tason rooli on rajoittunut yleisluonteiseen ei-sitovaan politiikan koordinaatioon. EU:n budjetti on ollut pieni, vain noin 1 % EU:n bkt:sta, ja sen menot on rahoitettu jäsenmaksuilla sekä EU:n nk. perinteisillä omilla varoilla (tullit, maatalousmaksut sekä sokeri- ja isoglukoosimaksut) ja ALV-pohjaisilla maksuilla, jotka jäsenvaltiot keräävät ja tulouttavat unionille. EU:lla ei ole ollut itsenäisesti kerättyjä omia veroja eikä se ole voinut velkaantua toimintansa rahoittamiseksi. Varat on käytetty pääosin jäsenmaiden välisten kehityserojen tasaamiseen ns. koheesiopolitiikalla ja maatalouden tukeen. Suhdannetasausta yleensä tai erityisesti jäsenmaiden välillä ei ole harjoitettu. Rahapolitiikka on sen sijaan euroalueen maissa yhteistä ja delegoitu riippumattomalle Euroopan keskuspankille.
Jäsenvaltioiden vastuulla olevan finanssipolitiikan potentiaalinen ongelma on, että jäsenmaan finanssipolitiikka voi johtaa ylivelkaantumiseen ja muihin makrotaloudellisiin epätasapainoihin tavalla, joka aiheuttaa vaikeuksia muille maille (velkakriisi, paine EKP:n rahoittaa velkaantunutta maata niin, ettei rahanarvotavoitteesta voitaisi pitää kiinni). Lievempi samantapainen ongelma syntyy, jos jäsenmaan julkisen talouden huono tilanne ei salli finanssipolitiikan käyttöä taantumassa elvytykseen, mikä myös heijastuu muiden maiden tilanteeseen lähinnä vientimarkkinoiden kautta. Näiden ongelmien välttämiseksi perussopimuksissa on pyritty luomaan jäsenmaille kannusteita huolehtia taloudestaan vastuullisesti kahdella tavalla: asettamalla sääntöjä jäsenmaiden julkisen talouden hoidolle (vakaus- ja kasvusopimus VKS ja sen täydennykset) sekä luottamalla markkinakuriin (no bailout-klausuuli ja sen rinnalla keskuspankkien valtionrahoituskielto). Kumpikaan ei ole toiminut toivotusti.
Eurokriisin yhteydessä ylivelkaantumisongelmat uhkasivat euroalueen taloutta tavalla, joka pakotti mittaviin rahoitustukitoimiin muutamille jäsenmaille. Kriisin myötä syntyi Euroopan vakausmekanismi (EVM). Sen idea on antaa ”tiukasti ehdollista” rahoitustukea jäsenmaalle, jos sen velkaongelmat uhkaavat euroalueen rahoitusvakautta. Tiukan ehdollisuuden tavoitteena on vähentää tuen kannustinongelmia ja varmistaa järjestelyn yhteensopivuus perussopimusten ja erityisesti niihin sisältyvän no bailout -klausuulin kanssa. Ehdollisesta rahoitustuesta tuli tavallaan kolmas tukipilari vakaan talouskehityksen turvaksi.
Koronakriisitoimien tuoma muutos
Koronakriisin alettua vakaus- ja kasvusopimus siirrettiin (perustellusti) hyllylle mahdollistaen näin jäsenvaltioiden mittava lisävelkaantuminen. Komission mukaan VKS:n soveltamiseen on tarkoitus palata aikaisintaan vuonna 2022. Samalla alkuvuodesta käynnistynyt prosessi kehikon uudistamisesta keskeytyi.
Keväällä luotiin myös Euroopan vakausmekanismin alainen pandemiarahoitusohjelma, jossa luovuttiin olennaiselta osin EVM:n käytön edellytyksenä olleesta talouspoliittisesta ehdollisuudesta. Ohjelma muuttaa EVM:n luonnetta sen alkuperäisestä roolista hätärahoituksen tarjoajana; syntyy odotus, että välinettä voidaan käyttää myös yleisemmin vaikeuksissa olevan maan finanssipolitiikan rahoittamiseen. Toistaiseksi yksikään maa ei ole kuitenkaan halunnut käyttää tätä rahoituslähdettä, ilmeisesti lähinnä siihen liittyvän stigman takia.
Elpymisrahasto on kaikkein suurin muutos unionin finanssipoliittisessa asetelmassa. Rahasto on suuri, yli 5 % EU:n vuotuisesta bkt:sta. Merkittävä osa rahan käytöstä on suoria tukia jäsenmaille. Pääosa varoista ohjautuu maille, joiden julkisen talouden tilanne rajoittaa niiden mahdollisuuksia rahoittaa kasvua tukevaa kansallista finanssipolitiikkaa. Ohjelman varat kerätään EU:n liikkeelle laskemalla pitkäaikaisella velalla. Menojen tällaista rahoittamista velalla ei ole aikaisemmin pidetty SEUT 310 artiklan perusteella mahdollisena.
Samalla kun elpymisrahasto tukee merkittävästi siitä paljon varoja vastaanottavien maiden kasvua, se on korkeasti velkaantuneille maille eräänlainen ennakollinen bailout. Sillä autetaan näitä välttämään rahoitusvaikeuksia ennen akuuttia kriisiä, ja vähennetään tarvetta turvautua EVM:n ehdoiltaan liudennettuunkaan tukeen.
Rahaston kannustinvaikutukset riippuvat siitä, kuinka kertaluonteiseksi tuki tulkitaan. Jos oletus on, että samanlaista tukea ei tulevaisuudessa ole saatavilla, jäsenvaltion kannustimet huolehtia julkisesta taloudestaan eivät heikkene. Jos sen sijaan ratkaisu lisää luottamusta siihen, että vastaavaan turvaudutaan tulevaisuudessakin, kannustimet ylivelkaantumisen välttämiseen heikkenevät ja no-bailout-klausuulin merkitys vähenee entisestään.
Usea seikka puhuu sen puolesta, että yhteiseen velkaan perustuva rahankäyttö ei jää ainutkertaiseksi, vaikka se ei juuri nyt toteutuvassa muodossa toistuisikaan. Aiemmin juuri em. yleisesti hyväksytty, ja ml. komission ja neuvoston oikeuspalvelun jakama Artiklan 310 tulkinta on ollut keskeinen este velalla rahoitetuille finanssipoliittisille EU-tason toimille. Kun nyt tämä tabu EU:n velkaantumisesta ja varojen käytöstä jäsenmaiden suoraan tukeen on kerran rikottu, samaan menettelyyn turvautuminen on jatkossa paljon helpompaa. Tätä näkemystä tukevat monien keskeisten poliitikkojen lausunnot Etelä-Euroopan maista ja myös Saksasta, asiantuntijoiden huomiot sekä markkinatoimijoiden reaktiot. Vaikka yksimielisyyttä ja erillistä kansallista hyväksymiskierrosta edellyttävä päätöksenteko nostaa ratkaisun soveltamisen kynnystä, realismia on, että vastaavaa toimintamallia käytetään jatkossakin.
Monissa lausunnoissa elpymisrahasto onkin todettu merkittäväksi askeleeksi kohti fiskaaliunionia, jossa EU-tasolla harjoitetaan finanssipolitiikkaa. Tämä tarkoittaa yhteisellä velalla rahoitettuja menoja, joiden kokonaismäärä ja kohdentuminen jäsenmaiden kesken riippuu taloustilanteesta. Fiskaaliunionissa on myös loogista, että yhteisen velan maksu rahoitetaan ainakin osaksi ja ehkä jopa ensisijaisesti omilla tulonlähteillä. Tämä tavoite sisältyy myös Eurooppa-neuvoston elpymisrahastoa koskeviin päätelmiin, joissa mainitaan lukuisia uusia omia varoja. Toteutuessaan tällainen visio muuttaa EU:n luonnetta niin, että jäsenmaiden oman finanssipolitiikan rinnalle tulee EU-tason finanssipolitiikkaa samalla kun syntyy odotus siitä, että tiukan ehdollisen rahoitustuen sijasta vaikeuksissa olevat maat voivat saada tarvittaessa löysäehtoista tukea.
Fiskaaliunionin syntymistä toivovat asiantuntijat ja poliitikot korostavat EU-tasoisen finanssipolitiikan hyötyjä yhteisen rahapolitiikan täydentäjänä sekä koko euroalueen elvytysvälineenä matalien korkojen oloissa että maiden välisten suhdanne-erojen tasoittajana. Tällaiset hyödyt ovat epäilemättä todellisia. Fiskaaliunionin kokonaisvaikutus on positiivinen kuitenkin vain, jos yhteinen finanssipolitiikka on tehokasta ja toisaalta kaikki jäsenvaltiot saadaan toimimaan vastuullisesti niin, että ne eivät ylivelkaantumisen tai muiden makrotalouden epätasapainojen takia joudu akuutteihin velanhoitovaikeuksiin ja aiheuta eurokriisin tapaisia häiriöitä.
Ei ole kuitenkaan lainkaan selvää, että elpymisrahaston liikkeelle sysäämässä fiskaaliunionissa näin käy. On pikemminkin syytä ajatella, että unionintason päätöksentekokyky jää heikoksi suhteessa elpymisrahastoratkaisun luomiin velanottokannusteisiin.
Muodollisia (perussopimuksilla toteutettavia) toimivaltamuutoksia ei tehdä, ja jäsenvaltiot voivat yhä päättää finanssipolitiikastaan itse EU-tason sitä tehokkaasti rajoittamatta. Järjestelyn luomaa heikennystä markkinakuriin ei kompensoida sitovammalla ja keskitetyllä jäsenvaltioiden kansallisen tason finanssipolitiikan rajoittamisella.
Rakennelma nojautuu teknisesti nykyisten toimielinten nykyisille tehtäville. EU:n toiminnan rahoitusta koskevat päätökset edellyttävät yhä jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Ei ole lainkaan kaukaa haettua ajatella, että toisenlaisissa poliittisissa oloissa yhteisistä finanssipoliittisista toimista ei kyetä päättämään, vaikka nyt tehdyn ratkaisun perusteella tästä on syntynyt vahva jäsenvaltioiden käyttäytymiseen vaikuttava odotus.
Tulos merkitsee perussopimusten uudelleen tulkintaan perustuvaa epätäydellistä fiskaaliunionia. Tällaisena se on poliittisesti, oikeudellisesti ja taloudellisesti hauras.
Miten kehkeytyvästä fiskaaliunionista voisi saada toimivan?
Ilmeinen tapa tehdä fiskaaliunionista looginen ja kestävä kokonaisuus olisi luoda sille liittovaltiomaiset päätöksentekorakenteet. Tällöin kansallinen ja EU-tason toimivalta eriytettäisiin selkeästi, ts. määritettäisiin täsmällisesti, mitä asioita päätetään unionin tasolla ja mitä kansallisella tasolla. Unionin (tai euroalueen) tasolla tehtävät finanssipolitiikan ratkaisut tehtäisiin jäsenmaiden määräenemmistöllä ja Euroopan parlamentin päätöksillä. Samalla jäsenvaltioiden finanssipoliittista valtaa rajoitettaisiin ja/tai palautettaisiin selkeä no bailout-periaate. Tämä varmistaisi sen, etteivät yksittäiset jäsenvaltiot voisi aiheuttaa huonolla taloudenpidolla vaikeuksia muille. On kuitenkin selvää, ettei tällaiselle integraatiohypylle ole poliittista tukea oikeastaan missään osassa Eurooppaa.
Edes jollakin tavalla realistinen EU-tason finanssipoliittisten toimivaltuuksien luominen edellyttäisi EU-finanssipolitiikan alueen voimakasta rajaamista niin, että sen yhteisen velan ja EU-verojen määrät määriteltäisiin selkeästi ja vaikeasti muutettavalla tavalla samalla kun hankittujen varojen käyttötarkoitus rajattaisiin kapeasti aitojen EU:n julkishyödykkeiden rahoittamiseen (kuten tutkimus, ympäristönsuojelu, innovaatiotoiminta tai vaikkapa ulkorajavalvonta). Mahdolliset jäsenvaltioiden väliset suhdannetasausjärjestelyt olisivat tiukan rajallisia ja selkeitä esimerkiksi työttömyysturvaa koskevia vakuutusjärjestelyjä, joissa olisi vain vähän tapauskohtaista harkintaa. Jos EU-tason toiminta määriteltäisiin kapeasti, jäsenvaltiot voisivat ehkä hyväksyä yksimielisyyttä tehokkaamman määräenemmistöpäätöksenteon velanotossa ja verotuksessa. Tällaisetkin päätöksentekomenettelyn muutokset edellyttäisivät kuitenkin perussopimusten avaamista, mikä on tunnetusti vaikeaa ja myös ilmeinen peruste valitulle ”tulkinnan tielle”.
Rajattuakin etenemistä vaikeuttaa se, että sovittujen rajausten pitävyyteen on vaikea luottaa. SEUT 310 artiklan uustulkinta on tästä uusin vahva esimerkki. Se voikin paradoksaalisesti heikentää mahdollisuuksia alulle pannun fiskaaliunionin toimivuutta tukevien toimivalta- ja instituutiomuutosten tekemiseen ja ylipäätään edellytyksiä sääntöpohjaiseen integraation edistämiseen.
Mielestämme unionin kehittämisen seuraavien askelien olisikin kohdistuttava jäsenvaltioiden finanssipolitiikan kurinalaisuutta vahvistaviin uudistuksiin. Tämä vähentäisi riskiä uuden velkakriisin syntymisestä tuonnempana, esimerkiksi lähimmän vuosikymmenen kuluessa. Tällöin tarve tulonsiirtojen toistumiseen vähenisi. Elpymisrahasto nyt toteutuvana suurena ja niukasti ehdollisena tulonsiirtona voisi todennäköisemmin jäädä kertaluonteiseksi, vaikka EU-tason finanssipoliittisia toimia jatkossa tehtäisiinkin.
Vähintään yhtä tärkeää on, että kurinalaisuutta korostavien muutosten kautta voisi asiansa vastuullisesti hoitavissa (nettomaksaja)maissa syntyä luottamus siihen, että yhteinen velka tai finanssipoliittiset suhdannetasausjärjestelyt eivät lisää vastuuttoman politiikan riskejä ja johda epäreiluiksi koettuihin tulonsiirtoihin. Tällöin voisi löytyä riittävää tukea toimivaltamuutoksille, jotka auttaisivat tekemään rajatusta yhteisestä finanssipolitiikasta toimivaa.
Kurinalaisuutta olisi tuettava ennen kaikkea palauttamalla markkinakurin uskottavuus. Asiaa voidaan jossain määrin auttaa myös uudistamalla kansallista finanssipolitiikkaa ohjaavia sääntöjä, mutta kokemuksen valossa hyödyt muodollisesti tiukemmista säännöistä ovat rajalliset.
Tämän lisäksi olisi saatava eteenpäin muita uudistuksia, jotka vähentävät tarvetta tasata finanssipolitiikalla suhdannevaihteluita ja erityisesti turvautua jäsenvaltioiden välisiä tulonsiirtoja edellyttäviin tukitoimiin. Toteutuessaan jo käynnistyneet hankkeet pankki- ja pääomamarkkinaunionista lisäävät yksityisen sektorin sisällä tapahtuvaa jäsenmaiden taloudellisen toimeliaisuuden tasausta. Tämä vähentäisi tarvetta EU- tai kansallisen tason finanssipolitiikan käyttöön suhdanteiden tasaamisessa. Samoin tällainen tasaus pienentää riskiä siitä, että pankkisektorin ongelmat pakottaisivat yksittäisen jäsenvaltion pankkijärjestelmän kalliisiin, jopa julkisen talouden kestävyyden vaarantaviin pelastustoimiin.
Elpymisrahaston kohdalla olisi pyrittävä tekemään kaikki mahdollinen sen varmistamiseksi, että mittava rahoitus ja sen yhteydessä tehtävät uudistukset lisäävät erityisesti korkeasti velkaantuneiden maiden kasvua ja työllisyyttä ja johtavat näiden maiden velkasuhteiden laskuun. Tässä tuen ehdollisuus on keskeinen, joskin hankalasti toteutettava keino.
Uskottavuuden luominen velkajärjestelylle
Markkinakurin edellytys on, että valtioiden yksityiset velkojat joutuvat pelkäämään sijoitustensa arvon menetystä, jos valtio velkaantuu paljon suhteessa velanhoitokykyynsä. Valtionvelkojen uudelleen järjestelyn suurin este on pelko katastrofaalisista markkinareaktioista. Tämän pelon vähentämiseksi olennaista on vähentää valtionvelkojen alaskirjauksen seurauksia pankkijärjestelmässä. Keskeinen ongelma on osin sääntelystäkin aiheutuva tilanne, jossa pankkien salkuissa voi olla suuri määrä yksittäisen valtion velkapapereita. Sääntelyä tulisi tältä osin pikaisesti muuttaa. Yhteisen EU-velan pitäisi helpottaa tällaista uudistusta. EU:n liikkeeseen laskemat velkapaperithan voivat osaksi korvata yksittäisten valtioiden velkapaperit turvallisina sijoituskohteina.
Toiseksi velkajärjestelyjen uskottavuus on sitä parempi, mitä nopeammin ja kattavammin järjestely voidaan toteuttaa. Tätä edesauttavat valtioiden velkakirjojen yhteistoimintalausekkeet, jotka rajoittavat yksittäisten velkojien mahdollisuuksia jäädä pois enemmistön hyväksymästä järjestelystä. Vuodesta 2013 uusissa valtiolainoissa onkin jo velkakohtainen yhteistoimintalauseke, jonka muuttaminen kaikkia velkoja koskevaksi (”single-limb”) vähentäisi merkittävästi poisjäännin uhkaa ja tehostaisi siten järjestelyä.
Kolmanneksi olisi tärkeää tehdä nykyistä selvemmäksi se, että EVM:n rahoitustukea voidaan antaa vain valtiolle, jonka velkakestävyys on hyvin todennäköinen. EVM:n pitkälle neuvoteltuun uudistussuunnitelmaan sisältyy tällainen ajatus. Uudistus tulisi viedä nopeasti päätökseen.
Neljänneksi yhden maan velkajärjestely herättää pelon muiden maiden vastaavasta kohtelusta. Tätä pelkoa voisi vähentää lisäämällä EVM:n voimavaroja niin, että se yhden maan velkajärjestelyn yhteydessä kykenee tukemaan hyvin myös muita velkakestäviä, mutta markkinoiden epäluottamuksen kohteeksi joutuvia maita. Tämän rinnalla EKP voisi selkeyttää rooliaan velkakestävien maiden likviditeetin turvaajana.
Vakaus- ja kasvusopimuksen muokkaaminen
Vakaus- ja kasvusopimus ja sen taustalla oleva perussopimuksen liitepöytäkirja (n:o 12), joka määrittää julkisen talouden alijäämän ja julkisen velan sallitut ylärajat (3 % ja 60 % bkt:sta), vaativat ilmeisellä tavalla muokkausta. Pöytäkirjan velkaraja on niin kaukana monien maiden velkatasosta, ettei realistista sopeutumisuraa voi järkevästi määrittää. Sanktioita ei ole pystytty asettamaan ja niiden järkevyys ongelmatilanteessa on kyseenalainen. Sääntökehikko monine poikkeuksineen on myös muodostunut liian monimutkaiseksi, jotta sillä olisi ohjausvaikutusta.
Vakaus- ja kasvusopimuksen keskeytynyt uudistusprosessi on paikallaan käynnistää uudelleen. Vakaus- ja kasvusopimuksen muutokseen ei tarvita perussopimusten muuttamismenettelyä, sillä pöytäkirja on mahdollista korvata neuvoston yksimielisesti hyväksymillä säännöksillä (SEUT 126(14) artikla) ja asetukset ovat normaalia sekundaarilainsäädäntöä. Uudistusten tulisi tähdätä kehikon yksinkertaistamiseen niin, että sen määräykset loisivat selkeän ja samalla realistisen arviointipohjan jäsenmaiden julkisen talouden haavoittuvuudelle. Tämä tukisi jäsenmaiden vertaisarviointia ja siihen liittyvää vertaispainetta yhteisten pelisääntöjen noudattamiseksi.
Sääntökehikon hyödyllisyys riippuu kuitenkin ratkaisevasti siitä, mitä sääntöjen rikkomisesta seuraa. Nykyisiin sääntöihin liittyvät sanktiot ovat olleet tehottomia siitä yksinkertaisesta syystä, että niitä ei ole koskaan haluttu / tohdittu asettaa.
Euroopan finanssipoliittisen komitean (EFB) vuoden takainen ehdotus yksinkertaistaisi sääntöjä asettamalla keskeiseksi säännöksi julkisten menojen kasvunopeutta koskevan rajoituksen. Erilaiset joustot korvattaisiin yhdellä yleisellä poikkeussäännöllä. Hyödyttömiksi todetuista sanktioista luovuttaisiin. Komitea ei kuitenkaan ehdota mitään niiden tilalle.
Jos aiemmin todetuilla keinoilla pystyttäisiin tekemään ylivelkaantuneen suurenkin valtion velkajärjestely uskottavaksi, julkistaloutta koskeville säännöille voitaisiin ehkä luoda järkevä kannustinmekanismi kytkemällä vaikeuksia lähestyvän valtion rahoitus finanssipoliittisten sääntöjen noudattamiseen. Saksalais-ranskalainen ekonomistiryhmä esitti pari vuotta sitten kahta mekanismia. Ensinnäkin sääntelyn avulla voitaisiin edellyttää, että uusi velka, joka ylittää sääntelyn määrittämän rajan julkisen velan bkt-suhteelle, on huonommalla etuoikeudella kuin muut velat. Toiseksi, EVM-tukeen liittyvä ehdollisuus voitaisiin porrastaa nykyistä selkeämmin sen mukaan, kuinka hyvin jäsenmaa täyttää finanssipoliittisen säännöstön vaatimukset. Ongelmattomia nämäkään ehdotukset eivät ole. Esimerkiksi on vaikea löytää mekanismia, joka pakottaisi vaikeuksissa olevan jäsenvaltion pitäytymään lisärahoituksessaan heikomman etuoikeuden velkakirjoihin. Sääntöjen hyödyllisyys voi siten hyvistäkin yrityksistä huolimatta jäädä tehokkaiden sanktioiden puuttuessa rajalliseksi.
Elpymisrahastotuen ehdollisuus
Elpymisrahaston tuki jaetaan jäsenvaltioiden itse laatimien elpymissuunnitelmien pohjalta. Lähtökohtana on, että jäsenvaltio itse ehdottaa, mihin se rahoitusta haluaa käyttää, mutta ohjelmien tulee olla sopusoinnussa jäsenmaille annettujen talouspolitiikkasuositusten kanssa. Lisäksi varojen käyttöä ohjaa vaatimus siitä, että 30 % rahoituksesta tulee käyttää ilmastopolitiikkaa tukeviin tarkoituksiin. Vaikka ohjelmat vaativat myös neuvoston (ja mahdollisesti Euroopan parlamentin) hyväksymisen, käytännössä niiden sisällön ja toteutuksen valvonta jää komissiolle. Sen edellytykset tehokkaaseen valvontaan eivät ole kovin hyvät, kun kyseessä on 27 maan laajat ja monitahoiset ohjelmat, joiden vaikuttavuus riippuu monista yksityiskohdista. Kokemus talouspolitiikkaa koskevien suositusten noudattamisesta ja tämän valvonnasta ei ole myöskään rohkaiseva.
Tästä huolimatta on tärkeää yrittää varmistaa ohjelmavarojen tehokas käyttö. Samoin on entistäkin tähdellisempää, että jäsenmaat saataisiin toteuttamaan maakohtaisiin suosituksiin sisältyviä rakenneuudistuksia. Parhaimmillaan uudet varat ja rakenneuudistukset vahvistavat toistensa myönteisiä vaikutuksia työllisyyden lisäämisessä, tuottavuuskasvun vahvistamisessa ja julkisen talouden kestävyyden parantamisessa.
Kääntäen varojen huono käyttö ja uudistusten jääminen toteuttamatta tai pahimmillaan jo tehtyjen uudistusten peruminen merkitsisivät, että koronan takia väistämättä paljon lisää velkaantuneet jo lähtökohtaisesti korkeasti velkaantuneet maat olisivat yhä lähempänä akuuttia velkakriisiä, kun ohjelman kysyntäjohteinen kasvuvaikutus on ohi. Ehdollisuuden toteuttaminen on käytännössä vaikeaa, mutta siinä epäonnistuminen heikentäisi dramaattisesti vahvemmassa asemassa olevien maiden valmiutta yhteisvastuuta sisältävään yhteiseen toimintaan jatkossa.
Varojen tarkoituksenmukaisen käytön kannalta olisi paikallaan edellyttää, että EU-raha ei johda vastaavan kansallisen rahoituksen vähentämiseen. Pikemminkin tulisi edellyttää kaikessa rahoituksessa omarahoitusosuutta, jotta rahan käyttö varmemmin kohdentuu hyödyllisiksi arvioituihin kohteisiin (alustavasti tällainen koskee vain osaa rahoituksesta). Yksi mahdollisuus parantaa rahankäytön kannustimia voisi olla vuoden 2023 rahoituksen tekeminen ehdolliseksi vuosina 2020 ja 2021 toteutetun rahoituksen tuloksille, joita pystyttäneen jossain määrin arvioimaan vuoden 2022 jälkipuoliskolla. Tämä edellyttäisi kuitenkin poliittista valmiutta pidättäytyä tuen maksamisesta huonossa taloustilanteessa olevalle maalle, jos alkuvaiheen rahankäyttö on ollut huonoa. Tällaiseen tiukkuuteen voisi toivoa olevan rohkeutta ainakin, jos Euroopan kokonaistaloudellinen tilanne on nykyisestä selvästi kohentunut kahdessa vuodessa.
Suomen agendaksi sääntöpohjaisen vastuullisen menon palauttaminen
Syntyneen ratkaisun ongelmat eivät tarkoita, että Suomen tulisi yrittää kaataa hallitusten jo alustavasti hyväksymä elpymisrahastohanke tai yrittää irrottautua siitä. Vaikka puhtaalta pöydältä lähtien olisi mahdollista luoda parempi kokonaisuus vastata koronan aiheuttamaan yhteisen politiikan tarpeeseen, sellainen ei ole enää realistista.
Hankkeesta irrottautuminen yksin ja erityisesti alustavan sovun jälkeen aiheuttaisi myös suuria poliittisia kustannuksia. Siihen ei myöskään ole hyviä perusteita, mikä on ilmeistä, kun verrataan Suomen ja Ruotsin tilanteita. EU-jäsenyys parantaa kansantalouden kykyä lisätä taloudellista hyvinvointia Suomessa vähintään yhtä paljon ja todennäköisesti enemmän kuin Ruotsissa.[1] Suomen nettomaksut EU-budjettiin ovat pienemmät suhteessa talouden kokoon kuin Ruotsilla. Ruotsilla ei ole samanlaista tappioriskiä kuin euromaa Suomella, mikäli euroalue hajoaisi. Ja ehkä tärkeimpänä, Suomi hyötyy geopoliittisen asemansa takia aivan eri tavalla EU-jäsenyyteen liittyvästä solidaarisuudesta kuin Ruotsi. Kun Ruotsissa ei tiettävästi vakavasti pohdita elpymisrahastohankkeesta irrottautumista, sitä on vaikea pitää järkevänä Suomessakaan.
Suomen ponnistusten tulisi kohdistua siihen, että unionin tosiasiallinen muutos elpymisrahastoratkaisun myötä olisi niin hyvä kuin mahdollista. Suomen tulisi kaikin voimin pyrkiä palauttamaan sääntöpohjaisen, jäsenmaiden kansallista talouspolitiikkavastuuta korostavan politiikan uskottavuus ja edistämään muutenkin EU:n talouden vakautta vahvistavia uudistuksia.
Tämä tarkoittaa ennen kaikkea markkinakurin uskottavuuden palauttamista velkajärjestelyjen toteuttamiskelpoisuutta parantamalla. Myös vakaus- ja kasvusopimuksen uudistaminen ja jo vireillä olevien pankkiunioni- ja pääomamarkkinaunionin toteuttaminen palvelisivat EU-alueen vakautta ja vähentäisivät tarvetta jäsenvaltioiden välisille tulonsiirroille. Itse elpymisrahaston kohdalla olisi yritettävä varmistaa varojen tosiasiallinen käyttö uudistuksiin, jotka lisäävät työllisyyttä, vahvistavat tuottavuuskasvua ja parantavat julkisen talouden kestävyyttä.
Suomessa eduskunnalla on poikkeuksellisen vahva asema EU-politiikassa, ja sen (mahdollisesti 2/3 enemmistöllä antama) suostumus tarvitaan omien varojen päätöksen hyväksymiseen. Mielestämme eduskunnan tulisi edellyttää hallitukselta aktiivisia toimia sääntöpohjaisuutta ja kansallista vastuuta vahvistavien uudistusten toteuttamiseksi EU:ssa. Konkreettinen tavoite tulisi olla EU-maiden poliittinen linjaus tällaisista uudistuksista ja niiden toteuttamisaikataulusta vielä ennen elpymisrahastoa koskevien lopullisten päätösten tekemistä kansallisissa parlamenteissa. Tällä voisi olla vaikutusta siihen, kuinka ainutkertaiseksi nyt tehty tukiratkaisu jää ja millaiseksi edellytykset toimivan fiskaaliunionin luomiselle muodostuvat.
*Kirjoittajista Päivi Leino-Sandberg toimii eurooppaoikeuden professorina Helsingin yliopistossa.
[1] Tuoreessa tutkimuksessa EU-jäsenyyden vaikutus sekä Suomen että Ruotsin kulutuksen tasoon on noin 6 % (https://voxeu.org/article/complex-europe-quantifying-cost-disintegration). Eräät aiemmat tutkimukset ovat löytäneet bkt-hyödyksi Suomelle noin 4 %, Ruotsille hieman vähemmän (Campos N., F. Coricelli and L. Moretti (2019): Institutional integration and economic growth in Europe. Journal of Monetary Economics 103, 88–104). 4 % bkt:sta tarkoittaa 10 miljardin vuotuista hyötyä. Tähän verrattuna 3 miljardin kertaluonteinen nettomaksu, joka maksaminen ulottuu 40 vuoden päähän, on vähäinen.
