Blogi

Vielä rautalankaa elpymisrahastosta

Elpymisrahaston etuja ja haittoja mainostetaan osin huonoin perustein.  Ei ole ideaali, mutta yksin Suomi ei perusrakennetta voi muuttaa eikä sen ole yksin järkeä yrittää hypätä rahaston ulkopuolelle. Ollako-vai-eikö-olla-mukana -jankuttamisen sijasta voisi keskittyä rahaston rahojen hyvään käyttöön niin muualla kuin kotimaassakin sekä EU:n talouspolitiikan kurinalaisuutta tukevien ratkaisujen kehittämiseen.

 

Elpymisrahaston merkitys yleensä ja erityisesti Suomen hankkeeseen osallistumisen järkevyys on taas keskustelun kohteena. Asiasta esitetyt näkemykset ovat osin hyvin kaukana toisistaan ja jyrkkiä. Yhtäältä elpymisrahasto nähdään (loppujen lopuksi tuhoon tuomituksi) yritykseksi pönkittää euroalueen kasassa pysymistä, johon Suomella ei pitäisi olla intressiä osallistua.

Toisessa päässä hanketta pidetään Suomen viennin ja edelleen koko hyvinvoinnin kannalta keskeisen tärkeänä:  ilman elpymisrahastoa Eurooppa ja sen mukana Suomi eivät voisi toipua koronakriisistä. Totuus on harmaampi. Päätelmäni on kuitenkin selvä: rahaston ongelmista huolimatta Suomen kannattaa olla siinä mukana. Huomio tulisi kiinnittää muuhun kuin mukana olemisesta vääntämiseen. Ajatukseni kulkee näin:

 

(A)    Elpymisrahaston peruste ja hyöty yleensä

1.       Koronakriisi on syvä, alun perin tarjontapuolelta syntynyt, mutta kysyntälamaksi muuntunut maailmanlaajuinen taantuma.

2.       Taantuman syvyyttä on järkevää hillitä ja elpymistä kohti normaalia taloudellista toimeliaisuutta tukea elvyttävällä politiikalla.

3.       Rahapolitiikka on periaatteessa nopea ja tehokas kysynnän säätelyn keino, mutta kun korkotaso on jo lähtötilanteessa nollan tienoilla, rahapolitiikan normaali vaikutusmekanismi korkojen alenemisesta suurempaan yksityiseen kulutus- ja investointikysyntään ei toimi.

4.       Tällaisessa tilanteessa finanssipolitiikka – velkarahoitteinen julkisten menojen lisäys, ehkä joissain tapauksissa myös verojen kevennys – on ainoa ja itse asiassa tehokas keino tukea kysyntää. Samalla sitä tarvitaan itse epidemian taltuttamisen tähtäävien toimien rahoittamiseen.

5.       Euroopassakin kaikki maat, niin euroalueella kuin sen ulkopuolella ovat turvautuneet elvyttävään finanssipolitiikkaan.

6.       Euroalueen jo alun perin korkeasti velkaantuneille ja heikon kasvupotentiaalin maille suuri lisävelkaantuminen on kuitenkin riski: jos markkinat menettävät lisävelkaantumisen myötä luottamuksen ao. maiden velanhoitokykyyn, uuden valtionvelan hinta ja samalla ao. maiden yksityisten sektoreiden korkotaso nousee. Tämä tekisi tyhjäksi finanssipolitiikan positiivisen kysyntävaikutuksen ja ääritilanteessa ajaisi asiaomaisia maita kohti maksukyvyttömyyttä. Kun tämä koskisi useita maita, ml. 15 % euroalueen BKT:sta tuottavaa Italiaa, uhkana olisi eurokriisin kaltainen tai vielä pahempi taantuma. Siitä olisi haittaa kaikille euromaille.

7.       Tehokas tapa pitää valtionlainojen korot matalina ja siten mahdollistaa kysyntää tukeva finanssipolitiikka on, että keskuspankki ostaa valtionlainoja paljon ja siten asiallisesti rahoittaa alijäämät. Tämä ei ole ristiriidassa keskuspankkien hintavakaustavoitteen kanssa nykytilanteessa, jossa inflaatiovauhti hyvin matala. Päinvastoin, valtionlainojen suuret ostot tukevat inflaation nousua kohti hintavakaustavoitteen mukaista inflaatiovauhtia.

8.       Kaikki keskuspankit, ml. EKP ovatkin turvautuneet näihin ostoihin, ja EKP on ostanut reilusti yli puolet, jopa 3/4 euromaiden uusista valtionlainoista.

9.       EKP:lla on kuitenkin muihin keskuspankkeihin nähden erityinen ongelma, koska euroalue koostuu useasta maasta, joiden julkisen talouden tilanteet ovat hyvin erilaisia. Riittävän suuri kaikkia maita niiden koon mukaan koskeva valtionvelkojen ostaminen auttaa myös heikoimpia maita. Heikoimpien maiden lainojen suuret ostot ovat kuitenkin EKP:lle riski, jonka kantavat muut kuin heikossa tilanteessa olevan jäsenmaan keskuspankit ja edelleen valtiot. Itsenäisesti, ilman poliittista vastuuta toimivan EKP:n ei pitäisi tällaisia jäsenmaiden välisiin tulonsiirtoihin ääriolosuhteissa johtavia päätöksiä tehdä, eikä se olekaan siihen halukas.

10.   Tämän vuoksi on eduksi, jos heikon julkisen talouden maiden mahdollisuutta rahoittaa elvyttävää finanssipolitiikkaa akuutissa taantumassa voidaan tukea muuten kuin pelkästään EKP:n valtionlainaostoin.

11.   Eurokriisin aikana luotiin menettelytapa yksittäisten velkavaikeuksissa olevien maiden tukemiseksi: lainamuotoinen ehdollinen tuki, joka rahoitetaan muiden jäsenmaiden takuulla. Ehdollisuus tarkoittaa sopeutusohjelmaa, joka eurokriisin vuosina sisälsi tyypillisesti julkisen talouden välittömiä tasapainotustoimia (menojen leikkauksia ja verojen korotuksia) ja talouden kasvua ja siten velanhoitokykyä parantavia rakenneuudistuksia. Pysyvän tukimekanismin EVM:n tukikapasiteetiksi päätettiin 500 mrd. euroa. Sen rinnalle EKP teki ns. OMT-lupauksen, jossa se ilmoitti olevansa periaatteessa valmis yksittäisen jäsenmaan rajattomaan rahoittamiseen tietyissä tilanteissa edellyttäen, että jäsenmaa sitoutuu EVM-ohjelman määrittämiin ehtoihin.

12.   Koronakriisin tilanteessa EU-maat eivät päättäneet tukeutua em. mekanismeihin, vaan loivat uuden 750 mrd. euron ”elpymisrahaston”, jossa jäsenmaille kohdistetusta tuesta 390 mrd. on suoraa avustusta lainan sijasta, tuen ehdollisuus on hyvin lievää ja tuki rahoitetaan EU:n ottamalla velalla.

13.   Syitä elpymisrahaston luomiselle olemassa oleviin järjestelmiin turvautumisen sijasta oli nähdäkseni useita: (1) koronakriisin aiheuttaja on selvästi sen kohteeksi joutuneista maista riippumaton, jolloin on kohtuutonta asettaa tuelle tiukkoja ehtoja, ja lainan sijasta on pikemminkin parempi antaa vaikeuksiin joutuneelle EU-maalle suoraa tukea, (2) tuen tarpeessa olevat maat vastustivat jyrkästi kaikkea ehdollisuutta, (3) muut EU-maat ja erityisesti Saksa halusivat ehdottomasti välttää EU:n sisäsyntyisen kriisiytymisen tilanteessa, jossa Trumpin Yhdysvallat, Venäjä ja Kiina pyrkivät eri tavoin heikentämään Euroopan unionia, josta Iso-Britannia oli lisäksi juuri eronnut, (4) EU:n finanssipoliittisen integraation tiivistämistä ylipäätään kannattavat maat ja instituutiot halusivat käyttää tilaisuutta hyväksi tällaisen integraation edistämiseksi.

14.   Mielestäni (1)-peruste on tiettyyn rajaan saakka hyvä, (3) ymmärrettävä, (2):lle en olisi pannut paljon painoa  ja (4) on kestävien integraatioratkaisujen kannalta ongelmallinen, etenkin kun rahaston luomisen yhteydessä muutettiin pitkälle menevällä tulkinnalla aiempaa ymmärrystä perussopimuksen (SEUT) asettamasta rajoituksesta EU:n toiminnan velkarahoitukselle. Parempana olisin pitänyt ratkaisua, joka olisi tukeutunut jonkinasteiseen suoraan tukeen suurimmissa koronavaikeuksissa oleville maille korotetuilla jäsenmaksuilla rahoitettuina ja ehdolliseen EVM-rahoitukseen, yhdistyneenä massiiviseen EKP:n osto-ohjelmaan, ongelmamaiden osalta mieluimmin OMT-lupauksen mukaisesti.

15.   Ongelmistaan huolimatta sovitun mukainen elpymisrahasto tukee EU:n kasvua lyhyellä aikavälillä. Rahaston antaman tuen suuruus kokonaiskysynnälle ja edelleen kasvulle riippuu kuitenkin ratkaisevasti siitä, mikä ajatellaan vaihtoehdoksi.

16.   Jos vaihtoehdoksi ajatellaan esimerkiksi EU-komission keväinen – elpymisrahastopäätöksen vaikutuksia sisältämätön ennuste – vaikutus koko EU-alueen kasvuun on maltillinen. Komission oman keväisen arvion mukaan paketti lisää kasvua 1,5-2 % vuonna 2021, kun ilman pakettia perusennuste  kasvuksi oli 6%. Vähän velkaantuneiden maiden kasvua komissio arvioi paketin tukevan 0,4 – 0, 7 prosenttiyksikköä. Komission keväisiä arvioita voidaan pitää ylärajoina useasta syystä, mm. sen vuoksi, että lopullisessa rahastossa avustusten osuus on alkuperäistä ehdotusta pienempi.

17.   Jos sen sijaan vaihtoehdoksi ajatellaan joidenkin maiden ajautuminen akuuttiin velkakriisiin, euroalueen ja koko EU:n talouskehitys muodostuisi paljon em. komission perusennustetta huonommaksi. Tällöin elpymisrahaston lyhyen ajan positiivinen vaikutus on selvästi suurempi.

18.   Emme tiedä, mikä elpymisrahaston toteutumatta jäämisen tilanteessa kehitys olisi (ollut). Eurokriisivuosien kokemuksen valossa tilanteen kriisiytymistä ei joka tapauksessa voi sulkea pois.

19.   Elpymisrahaston varat käytetään 6 vuoden aikana 2021-2026, joten sen vaikutus ulottuu pidemmälle kuin aivan lyhyen ajan suhdannekehitykseen. Komission arvion mukaan EU:n BKT on huippuvuonna 2024 1,5-2,4 % (vauraiden maiden 0,8-1,2%) korkeampi kuin ilman pakettia. Jos varat käytetään hyvin ja niiden käyttöön liittyy kunkin talouden kaipaamia rakenneuudistuksia, kokonaisuus tukee erityisesti ongelmamaiden mutta myös koko Euroopan tuottavuuden kasvua myös pidemmälle. Tämä on kuitenkin kaikkea muuta kuin varmaa. Korkeasti velkaantuneet maat eivät ole tunnettuja kovin hyvästä rakennepolitiikasta ja ovat huonosti noudattaneet sitä koskevia komission politiikkasuosituksia.

(B)    Suomen lyhyen ajan kasvuhyöty

20.   Yksittäisten maiden lyhyen ajan kasvuhyöty elpymispaketista vaihtelee paljon. Eniten hyötyvät luonnollisesti maat, jotka saavat suhteessa talouden kokoon suurimman osan rahoituksesta ja vähiten maat, jotka saavat suhteessa pienen osan. Suomi kuuluu jälkimmäisiin, sen ”saanto” on tuoreimman arvion mukaan 2,7 mrd. euroa, kun rahoitusvastuu on n. 6,6 mrd. euroa. Verrattuna perusennusteeseen, joka ei sisällä EU:n talouden kriisiytymistä eurokriisin tapaan, Suomen BKT voisi olla suuruusluokkana 0,5 % suurempi lähivuosina kuin ilman elpymisrahastoa (Komission keväisen ennusteen alaraja vauraille maille 0,4 vuonna 2021 ja 0,8 huippuvuonna 2024 ja Suomi hyötynee ulkomaankaupan suuntautumisen takia vähemmän kuin varaat maat keskimäärin. Picek (2020) saa keskimääräiseksi vaikutukseksi Suomelle 0,6 % kaikki kerrannaisvaikutukset mukaan lukien vuosina 2021-2026). Kuuden vuoden aikana BKT-lisäys olisi kumulatiivisesti siis 3-4 % yhden vuoden BKT:sta eli suuruusluokkana 7,5-10 mrd. euroa.

21.   Mihin tätä BKT-hyötyä pitäisi verrata? Suomen osalta vaihtoehto on käyttää elpymisrahaston rahoitusosuutta vastaava määrä 6,6 mrd. euroa kotimaiseen elvytykseen. Mutta tämä voi liittyä kolmeen vaihtoehtoiseen EU-kehitykseen: (a) elpymisrahasto syntyy ilman Suomea, (b) elpymisrahastoa ei synny ja EU:n talouskehitys on perusennusteen mukainen ja (c) elpymisrahastoa ei synny ja EU ajautuu syvään talouskriisiin. Periaatteessa vaihtoehtona on myös, että EU ajautuu uuteen suureen taantumaan elpymisrahastosta huolimatta. Näin ei kuitenkaan nyt näyttäisi käyvän, joten voimme sivuuttaa tämän vaihtoehdon.

22.   Jos elpymisrahasto syntyisi ilman Suomea ja Suomi käyttäisi varat omaan elpymiseen, vapaamatkustajana toimivan Suomen talouskasvu saisi luonnollisesti parhaan mahdollisen tuen.

23.   Jos elpymisrahastoa ei syntyisi ja EU:n talouskehitys olisi perusennusteen mukainen, Suomen BKT-muutos määräytyisi pelkästään oman finanssipolitiikan perusteella. Tämä vaikutus riippuu ratkaisevasti ns. kertoimesta, ts. kuinka suureen BKT:n muutokseen tietyn suuruinen elvytysruiske johtaa. Elpymisrahaston hyödyllisyyden arvioinnin kannalta absoluuttinen kotimaiseen elvytykseen liittyvä kerroin ei kuitenkaan ole tärkeä. Olennaista on, että käytetään samaa kerrointa kuin elpymisrahaston vaikutuksia koskeneissa laskelmissa. Picekin käyttämä kerroin on hänen raportoimansa kuvion perusteella suuri, yli 2 tarkastellulla 6 vuoden periodilla. Tämän perusteella voisi arvioida, että 6,6 miljardin käyttö kotimaiseen elvytykseen nostaisi BKT:ta kumulatiivisesti yli 13 mrd. euroa. Tämä on suurempi kuin Picekin em. arvio, noin 10 mrd. euroa. Tässäkin vaihtoehdossa Suomen olisi taloudellisesti parempi toimia yksin kuin yhdessä.

24.   Jos elpymisrahastoa ei synny ja seurauksena on iso EU-talouden kriisi, vaikutuksia Suomeen on vaikea arvioida. On kuitenkin jokseenkin varmaa, että ne ovat niin suuria, että Suomen BKT kehittyisi paljon heikommin kuin jos elpymisrahasto syntyy ja Suomi on siinä mukana. Jos tämä siis on vaihtoehto, Suomella on selvä lyhyen ajan taloudellinen intressi olla mukana sovitun kaltaisessa elpymisrahastossa.

(C) Muut Suomen ratkaisuun vaikuttavat seikat

25.    EU-jäsenyys tuo kaiken kaikkiaan Suomelle huomattavaa taloudellista hyötyä, arviolta 4-6 % BKT:sta eli joka vuosi 10-15 mrd. euroa. Tätä taustaa vasten kertaluonteinen edes usean miljardin rasitus ei muuta EU-jäsenyyden taloudellista edullisuutta juurikaan. Tämä korostaa muiden kuin välitöntä taloudellista vaikutusta koskevien seikkojen merkitystä.

26.   Vaihtoehto, jossa Suomi olisi ainoa poisjäävä maa, ei voi mielestäni tulla kysymykseen. EU on klubi, jonka keskeinen hyöty syntyy kompromisseina määräytyvästä yhteisestä toiminnasta kokonaisuuden kannalta tärkeissä asioissa ja solidaarisuudesta kulloinkin vaikeuksissa olevaa jäsenmaata kohtaan. Jättäytyminen yksin pois heikentäisi Suomen mahdollisuuksia saada omille näkemyksilleen tukea yhteistä politiikkaa muotoiltaessa ja apua silloin kun juuri Suomi tarvitsee muiden tukea. Suomella on paljon omia intressejään suojeltavana eikä kaukaa tarvitse hakea riskejä, joiden kanssa elämisessä EU-solidaarisuudelle on käyttöä.

27.   Jos sen sijaan useita maita katsoisi, ettei elpymisrahastoratkaisu ole ehdotetussa muodossa hyvä, paine etsiä toisenlaista ratkaisua elvyttävän finanssipolitiikan mahdollistamiseksi koko EU:n alueella olisi suurempi eikä Suomea voisi syyttää epäsolidaarisuudesta samalla tavalla kuin sen kieltäytyessä hankkeesta yksin. Tämä ei kuitenkaan ole enää relevantti vaihtoehto. Muut ns. nuukat maat eivät elpymisrahastoa koskevasta kritiikistään huolimatta halunneet jäädä ratkaisusta pois. Näin tekivät myös Ruotsi ja Tanska, joilla ei ole euroalueen jäsenyyteen liittyvää välitöntä intressiä tukea euroalueen häiriötöntä toimintaa.

Summa summarum:

Elpymisrahaston vaikutukset Suomen lyhyen ajan talouskasvuun ovat suhteessa vaihtoehtoihin epävarmoja, koska vaihtoehdot ovat epävarmoja.  Jos vaihtoehtona on EU:n jokseenkin normaali toipuminen koronakriisistä, Suomen kasvu olisi todennäköisesti parempaa rahaston ulkopuolella kuin sisällä. Jos taas EU:n talous kriisiytyisi ilman elpymisrahastoa eurokriisin tapaan, tilanne olisi jokseenkin varmasti toisin päin. EU-klubin jäsenyys tuo Suomelle paljon sekä taloudellisia että muita etuja. Jättäytyminen yksin muiden tärkeänä pitämän elpymisrahaston ulkopuolelle heikentäisi Suomen mahdollisuuksia hyödyntää jäsenyyden etuja. Kun mikään muu maa ei hankkeesta ole jäänyt pois, ei Suomenkaan siihen pidä enää tässä vaiheessa pyrkiä.

Elpymisrahaston hyötyjä EU-taloudelle kyetään vahvistamaan rahankäytön hyvällä ohjaamisella ja valvonnalla. Samoin sen aiheuttamia pidemmän ajan ongelmia kyetään lieventämään kehittämällä ratkaisuja, jotka lisäävät markkinakurin vaikutusta jäsenmaiden taloudenpidon vastuullisuuteen. Keskustelun olisi hyvä siirtyä näihin asioihin, mukaan lukien oman ohjelman huolellinen suunnittelu, sen sijaan, että jatketaan ollako-vai-eikö-olla-mukana -jankuttamista.