Epävarmuus tulevasta määrittää olennaisesti talouspolitiikan valintoja. Kriisinkestävyyden turvaamiselle on syytä panna paljon painoa koronan jälkeisessä finanssipolitiikassa. Hallituksen kestävyystiekartan tavoitteista ei tule tinkiä, vaan huomion tulisi kohdistua sen sisällön viisaaseen täyttämiseen. Kriisinkestävyydestä voisi tulla Suomen kilpailuetu.
Ennustaminen on vaikeaa, erityisesti tulevaisuuden ennustaminen. Tämä mm. Ahti Karjalaisen suuhun pantu toteamus on helppo hyväksyä jokaisen, joka on joskus sotkeutunut talouden ennustamiseen. Jokin käsitys tulevaisuudesta on kuitenkin välttämätön. Ilman sitä on mahdotonta tehdä järkeviä päätöksiä asioista, joiden vaikutus paitsi koskee tulevaisuutta, myös riippuu tulevista olosuhteista.
Ennustamisen vaikeus on tärkeä kysymys myös ajankohtaisessa keskustelussa finanssipolitiikasta. Oikeastaan kaikkialla kehittyneessä maailmassa on turvauduttu poikkeuksellisen suureen finanssipoliittiseen elvytykseen. Se on perustunut näkemykselle, että tilapäiseksi arvioidun pandemian aiheuttama sokki johtaa ilman kysyntää tukevaa talouspolitiikkaa syvään itseään vahvistavaan taantumakierteeseen.
Kun rahapolitiikka ei korkojen mataluuden takia voi sanottavasti vahvistaa kysyntää korkojen alentamisen kautta, finanssipolitiikka on ainoa ja itse asiassa tehokas keino toimeliaisuuden tukemiseen. Samalla matala korkotaso merkitsee, ettei tilapäisen finanssipoliittisen elvytyksen – tapahtuipa se budjettiautomatiikan tai erillisten päätösten perusteella – tuottama lisävelka aiheuta tavattoman suurta korkomenorasitusta. Toki päätösperäisten toimien järkevä suuruus riippuu siitä, kuinka syväksi taantuma arvioidaan ja toisaalta suhtautuminen syntyvään velkaan siitä, millainen on julkisen talouden näkymä taantuman jälkeen.
Poikkeuksellinen epävarmuus leimasi viime kevään pohdintoja
Kun vetämäni ekonomistiryhmä pohti keväällä makropolitiikan sopivaa linjaa Suomessa, vallitsi hyvin suuri epävarmuus siitä, kuinka suureksi ja pitkäkestoiseksi korona aiheuttama taantuma olisi muodostumassa ilman uusia politiikkatoimia. Valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin erilaisten skenaarioiden vaihteluväli BKT:n supistumiselle vuonna 2020 oli 5 – 13 %. Otimme lähtökohdaksi näiden keskiarvon 9 %. Palautuminen syntyneestä syvästä taantumasta arvelimme hitaaksi yhtäältä sen vuoksi, että näin syvän taantuman voi olettaa heikentävän merkittävästi yritysten taseita, nostavan ainakin jossain määrin rakennetyöttömyyttä ja lisäävän epävarmuutta niin Suomessa kuin markkinoillammekin. Toisaalta jo ennen taantumaa Suomen kasvu oli hidastunut työvoiman saatavuusongelmien takia.
Tältä pohjalta suosittelimme avokätistä linjaa koronan aiheuttamien välittömien ongelmien hoitamiseen. Emme esittäneet mitään erityistä rajaa sille, miten paljon julkinen talous voisi velkaantua koronan suoraan aiheuttamien menojen ja yritysten ja kotilouksien tulonmenetyksien kompensoinnin rahoittamiseksi. Pidimme tärkeänä huolehtia siitä, ettei taantuma aja tarpeettomasti yrityksiä konkursseihin. Lisäksi suositimme akuutin kriisin jatkoksi elvyttäviä toimia, joiden tarvittavaksi suuruudeksi arvioimme vähintään 2 prosenttia BKT:sta. Elvytyksen ajoituksen totesimme riippuvan koronan hellittämisestä mutta arvelimme sen hyödylliseksi lähinnä vuonna 2021.
Kun julkisessa taloudessa jo ennen kriisiä arvioitiin olevan merkittävä kestävyysvaje ja kriisin aiheuttama lisävelka sitä edelleen pahentaa, pidimme välttämättömänä toimia, jotka vakauttaisivat julkisen talouden velkasuhteen alkaneen vuosikymmen kuluessa. Valtiovarainministeriön laskelmien perusteella arvioimme tähän tarvittavan 3-4 % BKT:sta oleva perusjäämän paraneminen. Tällainen sopeutus edellyttää väistämättä hyvin vaikeita, epäsuosittuja toimia; ylärajalla sopeutus vastaisi likimain Kataisen/Stubbin ja Sipilän hallitusten yhteenlaskettuja sopeutustoimia. Siitä nimi ”kipupaketti”. Vakautuksen ajoituksen jätimme kehityksen epävarmuuden takia avoimeksi, kuitenkin niin, että sopeutus olisi aloitettava viimeistään vuonna 2023.
Hallitus on noudattanut pitkälti suositustemme mukaista linjaa. VM:n syksyisen katsauksen mukaan valtio käytti erilaisiin päätösperäisiin koronatoimiin noin 6 mrd. euroa vuonna 2020 ja finanssipolitiikan kysyntää tukeva impulssi oli vuoteen 2019 verrattuna noin 3,5 % BKT:sta. Vuodelle 2021 koronaan liittyvät menot ovat noin 2 mrd. ja elvytysimpulssi verrattuna vuoden 2019 budjettiin 1½-2 % BKT:sta. Hallitus on myös ilmoittanut tavoittelevansa julkisen velan ja BKT:n suhteen vakauttamista 2020-luvun aikana.
Virheellisiä suosituksia?
Kun raporttimme julkaistiin, useampi asiantuntija (esim. Roger Wessman ) piti näkemystämme sekä taantuman syvyydestä että toipumisen hitaudesta liian pessimistisenä. Nyt on selvää, että taantuman syvyyden osalta kritiikki oli oikeassa. Suomen BKT:n menetys vuonna 2020 jäänee 3 % tienoille. Toipumisen vauhdista emme vielä tiedä, mutta taantuman lievyys vähentää riskiä siitä, että esimerkiksi yritysten taseiden heikkeneminen hidastaisi toipumista. On siis täysin mahdollista, että Suomen talouden kasvuvauhti on alkaneena vuonna korkeampi kuin esittämässämme skenaariossa.
Olivatko pessimistiseksi osoittautuneeseen skenaarioon nojanneet politiikkasuosituksemme siis vääriä? Mielestäni peruslinjaltaan eivät, edes nykytiedon valossa. On ollut järkevää sallia julkisen talouden velkaantua kaikkien tarpeellisiksi arvioitujen koronamenojen kattamiseksi ja rajoitustoimien haittavaikutusten lieventämiseksi. Samoin on nähdäkseni yhä perusteltua, että finanssipolitiikka tukee kasvua kuluvana vuonna. Työllisyys heikkeni viime vuonna noin 40 000 hengellä ja epävarmuuden voi edelleen olettaa painavan sekä kulutus- että investointipäätöksiä. Sekä EU-komission että OECD:n laskelmien perusteella tuotannon voi arvioida jäävän kuluvana vuonna potentiaalinsa alle, eli ns. tuotantokuilu on negatiivinen. Ajatusta julkisen velan ja BKT:n suhteen vakauttamisesta kuluvan vuosikymmenen aikana ei voi pitää ainakaan ankarana, kun julkisessa taloudessa oli jo ennen kriisiä kestävyysvaje.
On kuitenkin totta, että viime kevään skenaariotamme positiivisempi kehitys antaa aiheen arvioida uudelleen elvytyksen mittakaavaa ja kestoa sekä etenkin velkasuhteen taittamisen edellyttämien toimien mittakaavaa ja ajoitusta.
Elvytyksen osalta isompaan muutokseen ei nähdäkseni ole perustetta. Jo päätetty elvytyksen mittakaava jää jonkin verran suosittamaamme minimimäärää pienemmäksi eikä luultavasti riitä täysin sulkemaan tuotantokuilua. Toistaiseksi tehdyillä päätöksillä ei ole elvytetty liikaa.
Merkittävään yleiseen lisäelvytykseen toisaalta tuskin on aihetta. Ainakin jos rokotukset saavat pandemian talttumaan kesään mennessä, rajoitusten ja pelon aiheuttama palvelukysynnän patoutuminen voi alkaa purkautua hyvinkin reippaasti. Etenkään Suomen kaltaisessa maassa, jossa budjettiautomatiikkaan perustuva automaattinen vakauttaminen on voimakasta, kokonaiskysyntää ei ole järkeä yrittää hienosäätää epävarmaksi tunnetun tuotantokuilun täydelliseksi sulkemiseksi.
Julkisen talouden vakauttaminen elvytystä kiinnostavampi kysymys
Valtiovarainministeriön arvio julkisen talouden vakauttamiseen kuluvalla vuosikymmenellä tarvittavasta sopeutuksesta tarkentui viime vuoden heinäkuussa noin 5 miljardiin euroon eli noin n. 2 % BKT:sta. Tällöin velkasuhde asettuisi noin 75 % tasolle.
Hallitus on sitoutunut tämän mittakaavan suuruiseen julkisen talouden parannusohjelmaan, ”kestävyystiekarttaan”. Tiekartta tähtää parannukseen pääosin vielä täsmentämättömillä toimenpiteillä, jotka lisäävät työllisyyttä, parantavat tuottavuuden kasvua ja tehostavat julkisen sektorin toimintaa. Tarkoitus on siten pikemminkin lisätä rakenteellisesti tulopohjaa ja vähentää esim. työttömyydestä aiheutuvia menoja kuin leikata etuuksia tai palveluita tai korottaa veroasteita, ainakaan ilman ensisijaista tavoitetta käyttäytymisen muutoksesta.
Ei kuitenkaan voida sulkea pois mahdollisuutta, että vielä pienempikin rakenteellisen jäämän supistuminen riittää velkasuhteen vakauttamiseen. VM:n arvio viime vuoden alijäämästä alentui vajaasta 20 miljardista noin 15 miljardiin joulukuussa ja velkaantumisen vauhti jäänee myös kuluvana vuonna aiemmin arvioitua pienemmäksi.
On siis selvää, ettei uuden tiedon valossa tarvita viime keväisessä raportissa arvioitua 3-4 % sopeutusta velkasuhteen vakauttamiseksi. Pikemminkin on mahdollista, että vakautus voitaisiin saavuttaa jopa hallituksen 5 miljardin tavoitetta pienemmällä sopeutuksella. Kun sopeuttaminen – myös hallituksen kaavailemilla rakenteellisilla toimilla – on aina vaikeaa, pitäisikö siis tinkiä sopeutuksen määrästä?
Avainasia: mihin suuntaan erehtyminen ongelmallisempaa
Jos pidetään kiinni 5 mrd. paketista ja talouskehitys osoittautuu suotuisaksi, velkasuhde kääntyy vakautumisen sijasta laskuun samalla kun toteutetaan ikäviksi koettuja rakenneuudistuksia ja/tai pidättäydytään tärkeinä pidetyistä menojen lisäyksistä ellei suorastaan leikata menoja tai kiristetä verotusta.
Erityisen ongelmallista on pidättäytyminen sellaisista investointiluonteisten menojen lisäyksistä, jotka voivat parantaa talouden suorituskykyä ja/tai vähentää julkisia menoja tulevaisuudessa. Tällaisiksi voidaan arvioida ainakin hyvin kohdistetut tutkimukseen ja kehitystoimintaan suuntautuvat menot taikka sairauksia ja työkyvyttömyyttä tehokkaasti hillitsevät menot.
Toisaalta sopeuttamisesta tinkiminen heikentää julkisen talouden kykyä puskuroida uusia sokkeja ja lykkää tuonnemmaksi (myös sukupolvimielessä) ennen pitkää joka tapauksessa edessä olevaa kestävyysvajeen poistamista. Lisäksi, jos Suomi ottaa vakavasti kasvu- ja vakaussopimuksen vaatimukset, 5 mrd. sopeutus ei itse asiassa riitä lainkaan. Talouspolitiikan arviointineuvoston tuoreessa raportissa lasketaan, että velkasuhteen saattaminen 60 % tasolle edes vuoteen 2035 mennessä vaatisi sopeutuksen aloittamisajasta riippuen 3-3,5 % parannuksen tasapainoon kestävyystiekartan 2 % sijasta. Tällainen sopeutuminen toisaalta riittäisi likimain poistamaan koko julkisen talouden kestävyysvajeen sellaisena kuin VM sen on viimeksi arvioinut.
Ei ole mitään yhtä oikeaa johtopäätöstä. Olennaista on, kuinka isoina epäsuotuisan talouskehityksen riskejä pidetään ja kuinka hyvä sopeutumiskyky on, kun isoja riskejä realisoituu. Jos riskit ovat suuria ja sopeutumiskyky puutteellinen, on parempi erehtyä tavoitetta pienemmän kuin sitä suuremman velkaantuneisuuden suuntaan.
Itse pidän huonoon talouskehitykseen johtavia riskejä isoina ja sopeutumiskykyämme eräiltä osin puutteellisena. Olemme kokeneet viimeisten 30 vuoden aikana kolme merkittävää taantumaa, joista nyt elettävä on BKT-ja työllisyysmenetysten mielessä pienin. Kaikissa tapauksissa julkinen velka on kasvanut merkittävästi ja kulloinkin aikaisempaa kriisiä korkeammalta tasolta. Ei ole mitään syytä olettaa, etteikö seuraavien 10 vuoden aikana Suomea voisi kohdata jälleen häiriö, joka heikentää toimeliaisuutta koronasokkia enemmän. Valtion takauksiin liittyvät isot taseen ulkopuoliset riskit voivat hyvinkin laueta ison taantuman myötä, mikä lisää julkisen talouden haavoittuvuutta.
Kun toisaalta ennustettu pidemmän ajan kasvuvauhti on hyvin vaatimaton, 1 prosentin luokkaa, ja julkisessa taloudessa paljon puhuttu kestävyysvaje, en lähtisi tinkimään hallituksen hyväksymästä tavoitteesta vahvistaa julkista taloutta 5 mrd. euron verran kuluvalla vuosikymmenellä.
On sitä parempi, mitä aikaisemmin ja uskottattavammin vakautustoimista päätetään. Nykyisen kasvunäkymän oloissa toimet voivat hyvin alkaa astua voimaan vuodesta 2022 lähtien. Tämä koskee myös sellaisia toimia, jotka merkitsevät finanssipolitiikan kiristymistä, ei ainoastaan rakenneuudistuksia, joiden fiskaalinen vaikutus on vähäinen.
Kasvua tukevat investoinnit syytä turvata
Kestävyystiekartan idea pyrkiä pysäyttämään velkasuhteen kasvu pikemminkin talouden rakenteita uudistamalla kuin pelkästään alijäämän pienentämiseen tähtäävillä menojen leikkauksilla tai verojen korotuksilla on hyvä. Se on samalla vaativa, koska osa erityisesti tuottavuuden kasvua tukevista toimista vaatii myös menojen lisäyksiä.
Huoli siitä, että julkisen talouden vakauttamitavoite johtaisi tulevan kasvun ja menojen hillinnän kannalta hyödyllisten investointien laiminlyömiseen, ei ole tuulesta temmattu. Niukkuutta jakavissa budjettiprosesseissa tällaiset vasta pitkän ajan päästä hyötyä tuottavat menoerät jäävät tyypillisesti jalkoihin. Tämä olisi suuri vahinko, etenkin kun nyt vallitseva korkotaso tekee monet investoinnit kannattaviksi.
Tätä ongelmaa voitaisiin ehkä lieventää yhdistämällä hallituksen rakenteellisiin toimiin nojautuvaan kestävyystiekarttaan tiettyjen investointiluonteisten mutta asteittain toteutuvien menojen etukäteisrahastointi. Valtion tutkimukseen ja kehitystoimintaan osoittama lisärahoitus (tavoitteeksi asetetun koko talouden T&K-rahoituksen nostamiseksi 4 prosenttiin) voisi olla tällainen menoerä. ”T&K-rahastoon” voitaisiin siirtää osa valtion nyt runsaista kassavaroista tai uudella pitkäaikaisella velalla hankittua rahoitusta kattamaan esimerkiksi 10 vuoden menonlisäykset nykyisen rahoituksen päälle. Rahaston varat olisi käytettävissä vain lainsäädännössä erikseen määriteltyihin T&K-menoihin nykyisen rahoitustason ylittävältä osin.
Rahaston menot luettaisiin valtiontalouden kehyksiin ja toteutumisen myötä ne lisäisivät julkisen talouden alijäämää kansatalouden tilinpidossa. Rahastoon korvamerkitty rahoitus auttaisi varmistamaan olennaiseksi katsotun pitkäjänteisen investointitoiminnan vaarantamatta sopeutustavoitteen toteutumista. Toisaalta verrattuna esimerkiksi Business Finlandin, VTT:n tai yliopistojen pääomittamiseen tällainen rahasto sallisi valtion muokata rahoituksen painopisteitä rahaston voimassa olon aikana.
Rahasto rajoittaisi valtion mahdollisuuksia kohdentaa menoja eri menokohteisiin. Sen vuoksi periaatetta ei voi soveltaa kovin laajasti ilman, että julkisen talouden hoidon joustavuus vaarantuu. Jos tällaiseen ratkaisuun päädyttäisiin, olisi hyvä sopia periaatteesta laajapohjaisesti kaikkien eduskuntapuolueiden kesken niin, ettei hallitusten vaihtuminen johtaisi menojen korvamerkinnän vaaralliseen leviämiseen.
Kriisinkestävyydestä Suomen kilpailuvaltti?
Talouden pahaan taantumaan suistavat sokit ovat luonteeltaan lähes määritelmällisesti yllätyksellisiä, epätodennäköisinä pidettyjä tapahtumia. Usein niiden toteutumisesta ei ole mahdollista esittää mitään tavanomaista tilastolliseen päättelyyn perustuvaa todennäköisyysarviota. Koronaviruksen aiheuttama kriisi on esimerkki tällaisesta ”Knightilaisesta” epävarmuudesta. Myös finanssikriisin laukaissut Lehmanin investointipankin nurinmeno oli luultavasti tällainen useimpien sen vaikutuksen kohteeksi joutuneiden näkökulmasta. Suomen 1990-luvun laman toisen päälaukaisijan Neuvostoliiton lakkaamisen todennäköisyyttä lienee myös harva Suomessa miettinyt, tai jos olisi näin tehnyt, kyennyt antamaan sille järkevää todennäköisyyttä.
Kykyä selviytyä tällaisista vaikeasti ennakoitavien tapahtumien aiheuttamista kriiseistä, kriisinkestävyyttä tai resilienssiä, voi synnyttää oikeastaan vain kahdella tavalla. Luomalla yleisiä puskureita monenlaisia yllätyksiä vastaan ja pyrkimällä olemaan mahdollisimman joustava, sopeutumiskykyinen. Vahvat taseet, ts. hyvä maksuvalmius ja kyky velkaantua ovat olennaisia puskureita niin kotitalouksille, yrityksille, pankeille kuin valtioillekin erilaisia taloudellisia sokkeja vastaan. Myös jonkinasteinen ”tyhjäkäynti”, tarvikevarastot jne. ovat tällaisia, samoin asiakassuhteiden hajauttaminen.
Taseisiin perustuva resilienssi ei kuitenkaan auta kovin pitkälle, jos kriisin laukaiseva sokki on luonteeltaan pysyvä tai ainakin pitkäaikainen. Neuvostoliiton lakkaaminen oli tällainen, samoin Nokian kännykkäbisneksen romahdus. Tällaisesta sokista selviää loppujen lopuksi vain sopeutumalla. Mitä nopeammin sopeutuu, sen parempi. Puskurit yhdistyneenä sopeutumiskykyyn ovat paras yhdistelmä.
Suomi on osoittautunut varsin kriisinkestäväksi yhteiskunnaksi meneillään olevan koronapandemian aikana. Maailman onnellisin maa on yksi niistä, joissa vähiten tarvitsee pelätä viruksen aiheuttamaa kuolemaa tai toimeentulon menetystä. Suomen suhteellinen onnistuminen on huomattu myös maailmalla. Tämä ei ole ihan merkityksetön asia, kun samanaikaisesti on alettu kiinnittämään yhä enemmän huomiota erilaisten vaikeasti ennakoitavien kriisien mahdollisuuteen.
Ehkei olisi hassumpi ajatus ryhtyä tekemään kriisinkestävyydestä Suomen kilpailuvalttia. Huolehtiminen julkisen talouden kestävyydestä ja rahoitusjärjestelmän vakaudesta, puutteiden korjaaminen hallinnon rivakkaliikkeisyydessä, työmarkkinoiden joustavuudessa, kyberturvallisuudessa jne. olisivat tällaisen strategian luonnollisia osia. Kun lähtötaso on monelta osin vähintään kelvollinen ja osin erinomainen, voisiko kriisinkestävästä Suomesta tehdä brändin, joka tietysti ensi sijassa palvelee suomalaisten vakaata ja turvallista elämää mutta siinä sivussa houkuttelee tehokkaasti osaajia ja investointeja?
