Hyvinvoinnin turvaamisesta

Viestinnän professori Anu Kantola totesi Helsingin Sanomien kolumnissaan  23.2. Suomen hyvinvointivaltion hyvin samanlaiseksi muiden Pohjoismaiden mallien kanssa, mutta kärsivän erityisestä ongelmasta: Suomella on huonosti rahaa kumppaneihin verrattuna. Tämä on osuva luonnehdinta. Talouden kantokyky on heikko suhteessa kansalaisille enemmän tai vähemmän selvästi annettuihin lupauksiin (palvelut, eläkkeet, turvaverkot).

Vuosina 2015-2019 Suomen asukasta kohden laskettu BKT oli ostovoimakorjattuna keskimäärin 90 % Ruotsin ja 86 % Tanskan vastaavasta. Norjaan ei sen öljytulojen takia kannata verrata. Samantapaisia ovat erot myös suhteessa Saksaan (90 %) ja Hollantiin (86%).  Muiden Pohjoismaiden tasolle emme ole koskaan yltäneet, mutta vielä vuonna 2008 ero Ruotsiin ja Tanskaan oli pieni, vain muutama prosentti, ja tuolloin Suomi oli Saksaa edellä. Globaalia finanssikriisiä seurannut vuosikymmen merkitsi selvää kelkasta putoamista, vaikka aivan viime vuosina ennen koronaa pääsimmekin muita maita vastaavaan kasvuun.

Ongelma on ensi sijassa tuottavuuden heikkous. BKT:ta kertyy työtuntia kohti selvästi vähemmän kuin Ruotsissa tai Tanskassa. Viimeisen vuosikymmenen aikana kasvu oli olematon: työn tuottavuus ns. markkinasektorissa oli vuonna 2019 samalla tasolla kuin vuonna 2007. Työtunteja tehdään asukasta kohden likimain saman verran. Työllisyys kuitenkin jakautuu eri tavoin. Suomessa työssä olevat tekevät keskimäärin enemmän tunteja vuodessa (lähinnä kokoaikaseksi luokitellun työn yleisyyden takia). Työssä on vastaavasti pienempi osa väestöstä. Vuosina 2015-2019 Suomessa oli työssä 3-4 % vähemmän koko väestöstä kuin Ruotsissa ja Tanskassa.

Tästä seuraa, että pienempi osa väestöstä saa palkka- ja yrittäjätuloja. Jotta pääsemme muiden Pohjoismaiden tapaan pieniin käytettävissä olevien tulojen eroihin, vero- ja tulonsiirtojärjestelmän tulontasauksen on oltava meillä suurempaa kuin verrokeissa. Se onkin Suomessa maailman suurinta, vaikka kokonaisveroaste jää Tanskaa ja hieman myös Ruotsia alemmaksi. Rahatulojen suuri tasaus syö annetulla kokonaisveroasteella mahdollisuuksia julkisten palveluiden rahoittamiseen, olkoon kyse sote-palveluista tai koulutuksesta, jotka maksuttomina myös tasaavat hyvinvointieroja.

Verrokkeja heikomman tulotason takia aineellinen elintaso on Suomessa keskimäärin alempi. Tämä koskee myös tulonsiirtojen varassa ja julkisen sektorin palveluksessa olevia. Vähäisemmän työllisyyden takia julkisten palveluiden rahoittamisessa on suurempaa niukkuutta samalla kun julkisen talouden alijäämä on suurempi. Talouden heikko suoritus vaikeuttaa jo nyt hyvinvointilupauksesta kiinni pitämistä ja lisää riskiä siitä, että tulevaisuudessa on tingittävä vielä enemmän.

Mistä kiikastaa?

Suomen kasvukysymyksiä on analysoitu useissa viime aikaisissa raporteissa.[1] Tuorein lähinnä tuottavuuden ongelmiin ja parantamiskeinoihin keskittyvä analyysi on Pekka Ala-Pietilän työryhmän raportti.  Raporttien fokuksissa ja painotuksissa on eroja, mutta niistä piirtyy varsin yhdenmukainen kuva ongelmien luonteesta ja myös samantapaisia näkemyksiä juurisyistä.

Vuoden 2008 jälkeinen tuotannon ja erityisesti tuottavuuden notkahdus oli seurausta paitsi Suomen talouden suhdanneherkkyydestä, myös maakohtaisista korkean tuottavuuden tuotannon kokemista pysyvistä sokeista: Nokian matkapuhelinliiketoiminnan romahtamisesta ja mm. paperin kysynnän vähenemisestä. 100 000 työpaikan menetys kohdistui voittopuolisesti keskimääräistä korkeamman tuottavuuden tehtäviin.

Isojen sokkien aiheuttama tuotannon ja työllisyyden menetys on helppo ymmärtää. Sen sijaan toipumisen jäämiselle Välimeren eurokriisimaiden (Kreikka, Italia, Espanja, Portugali) kaltaiseksi ei ole yhtä ilmeistä selitystä. Suomen rahoitusjärjestelmässä ei ollut mitään ongelmia ja korkotaso oli matala. Finanssipolitiikka oli EU-alueen maista elvyttävintä tai vähiten kiristävää, vaikka sekä Kataisen ja Stubbin että Sipilän hallitukset toteuttivat alijäämää vähentäviä menoleikkauksia (suhteessa perusuraan eli siihen miten menot olisivat kehittyneet ilman uusia päätöksiä) ja ensin mainittu koalitio myös kiristi verotusta.

Osa selitystä on mitä todennäköisimmin kustannuskilpailukyvyn heikentyminen kriisin alussa ja hidas korjautuminen. Tämä ja se, ettei nyt ollut vastinetta Nokian satumaiselle menestykselle, erottaa finanssikriisiä seuranneen kehityksen 1990-luvun lamasta toipumisen periodista. Nämä seikat tekevät ymmärrettäväksi viennin heikkouden. Heikko kilpailukyky selittää myös investointien heikkoutta. Sekä kone- ja laiteinvestointien että aineettomien investointien määrä yrityssektorissa on jäänyt systemaattisesti verrokkeja alemmalle tasolle suhteessa BKT:hen. Investointien vähäisyys on heikentänyt paitsi välittömästi kasvua kysyntävaikutuksen takia myös tuottavuuden kasvua pidemmän päälle.

Investointien heikkous tuskin kuitenkaan johtuu yksin kustannuskilpailukyvyn ongelmista. Monet seikat viittaavat siihen, että osaavan työvoiman saatavuus ja sitä koskevat tulevaisuuden odotukset ovat painaneet investointeja. Verrokkeja matalampi osallistumisaste (työmarkkinoilla olevat suhteessa työikäiseen väestöön) on yksi ilmeinen taustatekijä. Toinen on työikäisen väestön kehitys, joka vuodesta 2010 lähtien on ollut verrokkeja selvästi heikompaa, sekä heikon luonnollisen väestökehityksen että verrokkeihin nähden pienen työperäisen maahanmuuton takia. Euroopan kehittyneiden maiden joukossa on selvä positiivinen yhteys 2010-luvun investointiasteen ja työikäisen väestön (ennustetun) kehityksen välillä.

Suomen koulutustaso on korkeakoulutettujen osuudella mitattuna pudonnut OECD-maiden kärkijoukosta vain vähän keskitasoa korkeammaksi. Muualla korkeakoulutuksen saaneiden osuus on ollut nopeassa kasvussa, kun se meillä on polkenut paikallaan.

OECD:n tuoreimman maakatsauksen mukaan myös tuottavuutta lisäävä työvoiman uudelleen kohdentuminen on ollut Suomessa muita Pohjoismaita heikompaa. Syystä tai toisesta yritykset eivät ole kyenneet houkuttelemaan työvoimaa korkeamman tuottavuuden tehtäviin samalla tavalla kuin verrokeissa. Tämä on voinut rajoittaa investointeja tällaiseen tuotantoon.

Hyvin erilainen tekijä voi olla se, että uuden innovatiivisen ja hyvin riskipitoisen tuotannon kehittämiseen ei ole löytynyt riittävästi riskipääomaa. Usein parhaat kasvuedellytykset periaatteessa omaavassa tuotannossa on kyse hankkeista, joissa ei synny luottorahoituksen vakuudeksi kelpaavaa omaisuutta. Matala korkotaso ja hyvä luoton saatavuus ei tällöin riitä. Tarvitaan riskipääomaa, ja useimmiten vielä sellaista ”osaavaa” pääomaa, jossa sijoituksen tekijä on aktiivisesti mukana kehittämässä hanketta. Suomessa on historiallisista syistä vähän tällaisia liiketoimintaosaamista omaavia riittävän varakkaita sijoittajatahoja. Ruotsi on Wallenbergeineen eri tilanteessa.

On myös uskottavaa, että tuottavuutta kohentavia ideoita syntyy liian vähän. Ideoiden kehittelyn pohjana oleva yritysten T&K-toiminta supistui merkittävästi Nokian romahduksen myötä. ICT-sektorin ulkopuolella yritysten T&K-panostukset ovat kasvaneet systemaattisesti, mutta tämä ei ole riittänyt kompensoimaan ICT-sektorin laskua. Tämä T&K-toiminnan heikentyminen tuskin voi kuitenkaan olla ratkaiseva syy viime vuosikymmenen heikkoon tuottavuuskehitykseen. Kehitystoiminnan ja tuotannon välillä on yleensä vuosien viiveitä ja lähdimme korkealta tasolta. Vähentyneen kehitystoiminnan vaikutuksen voi kuitenkin olettaa voimistuneen ja voimistuvan koko ajan. Osa heikentyneen T&K-toiminnan kielteisistä vaikutuksista on vasta tulossa.

Vaikka pääosa talouden T&K-toiminnasta on yksityisen sektorin rahoittamaa, julkisen T&K-rahoituksen supistuminen on epäilemättä myötävaikuttanut innovaatiotoiminnan heikkouteen. Julkisen rahoituksen varassa toimiva perustutkimus luo pohjan sovelluksille ja julkinen innovaatiorahoitus voi myös ”vivuttaa” yksityistä rahoitusta yhteishankkeissa.

Asiat eivät itsestään parane

Eräät seikat ovat viime vuosina kehittyneet kasvua tukevaan suuntaan. Pitkän väännön ja ns. kilpailukykysopimuksen myötä kustannuskilpailukyky on palautunut likimain ennen 2009 kriisiä vallinneelle tasolle.  T&K-menot ovat kääntyneet lievään nousuun. Alkuvaiheen riskipääomasijoitukset ovat lisääntyneet selvästi. Viimeisen vuoden aikana on myös kuultu uusista merkittävistä investointihankkeista.

Olisi kuitenkin epärealistista ajatella, että nämä seikat riittäisivät palauttamaan Suomen sellaisen kasvun uralle, että alkaisimme saada verrokkeja kiinni. T&K-menojen taso laahaa yhä verrokkeja alemmalla tasolla, samoin investoinnit.  Suhteellinen koulutustaso ei ole nousemassa. Ja ennen kaikkea väestökehityksessä ei ole näkyvissä mitään parannusta. Ennen koronakriisiä työvoiman saatavuusongelmat levisivät lähes kaikille alueille ja aloille. Tuottavuuden muutaman vuoden kestänyt kasvu lopahti. Kunhan koronakriisin notkahduksesta päästään eroon, törmäämme samoihin ongelmiin. Lisäksi osa yrityksistä on menettänyt riskinoton kannalta tärkeää omaa pääomaa.

Samanaikaisesti kaikki taloudet joutuvat tehostamaan toimiaan ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Energiavaltaisena taloutena, jonka CO2-päätöt ovat on selvästi suuremmat suhteessa BKT:hen kuin esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa, tuotannon rakennemuutostarve on suuri. Tästä on vaikea selvitä ilman negatiivista vaikutusta kilpailukykyyn ja hyvinvointiin, mikäli talous ei kykene innovoimaan ja ottamaan nopeasti käyttöön kasvihuonepäästöjä vähentävää teknologiaa. Sama koskee resurssitehokkuuden parantamista yleisesti luonnonvarojen säästämiseksi.

Mitä siis pitäisi tehdä?

Lähes kaikissa edellä todetuissa analyyseissä keskeiset suositukset koskevat tutkimus- ja kehitystoiminnan lisäämistä ja osaamis- ja työvoimapullonkaulojen helpottamista. Ala-Pietilän työryhmä asettuu tukemaan hallituksen tavoitetta kansantalouden T&K-menojen nostamisesta 4 prosenttiin BKT:sta nykyisestä 2,8 prosentista ja arvioi, että tämä edellyttää julkisen T&K-rahoituksen nostamista runsaasta 0,8 prosentista 1,2 prosenttiin.

Tämän ohella ryhmä painottaa innovaatioiden skaalaamista rajoittaviin seikkoihin puuttumista. Julkinen innovaatiorahoitus tulisi kohdistaa voittopuolisesti avainekosysteemeihin, joissa on toivoa synergisistä itseään vahvistavista kierteistä. Ryhmän mielestä olisi myös otettava kokonaan uudenlainen kunnianhimon taso ulkomaisen sekä innovaatioprosessissa että tuotannossa tarvittavan osaavan työvoiman houkutteluun. Kolmanneksi painoalueeksi ryhmä toteaa osaavan pääoman lisäämisen, tavalla tai toisella.

Lisäksi ryhmä toteaa koko joukon yleisiä edellytyksiä, jotka vaativat huomiota, jotta Suomi voisi olla houkutteleva korkean arvonlisän tuotannon sijaintipaikka. Nämä koskevat mm. työmarkkinoiden toimintaa, verotusta, sääntelyä, infrastruktuuria, kriisinkestävyyttä, politiikan ennustettavuutta ja jopa asenteita. Näitä ryhmä ei kuitenkaan täsmällisemmin analysoi eikä esitä niistä yksityiskohtaisia suosituksia.

Ongelma ratkaistu?

Kun useissa analyyseissä on identifioitu hyvin samanlaisia kasvun pullonkauloja ja suositukset niiden korjaamiseksi ovat monelta osin samanlaisia, voimmeko olettaa, että poliittinen prosessi tuottaa tarpeelliset päätökset? Tämä ei ole itsestään selvää. Äärimmilleen tiivistetysti voisi sanoa, että kysymys on poliittisen järjestelmän priorisointikyvystä. Priorisointitarve koskee monta asiaa: menojen kohdennusta ja ajoitusta, rahoituksen kohdennusta ja ajoitusta, ml. meno-, vero- ja sääntelypäätösten erilaiset tavoitellut kannustinvaikutukset ja rajoitukset.

Kun oletamme, että esimerkiksi panostukset T&K-toimintaan johtavat merkittävään talouden tuottavuuden kasvuun, voimme toki ajatella, että ne voidaan rahoittaa kannattavasti velalla, kun korkotaso on hyvin matala. Tilanne on tässä suhteessa paljon edullisempi kuin esimerkiksi 1990-luvun laman aikana, jolloin edellisen kerran Suomessa tehtiin tasohyppy T&K-menoissa.

On kuitenkin riskialtista venyttää tätä periaatetta kovin pitkälle, koska tällaisetkin sijoitukset lisäävät kokonaisvelkaa, joka jo on nousevalla uralla. Emme voi luottaa siihen, ettei taloutta ehdi kohtaamaan uusia merkittäviä velkaantumista aiheuttavia sokkeja ennen kuin investointien tuotot alkavat realisoitua. Emme voi olla varmoja korkotason säilymisestä yhtä edullisena, korkotason voi pikemminkin olettaa jossain vaiheessa ”normalisoituvan”. Emmekä tiedä, kuinka tuottavia panostuksemme loppujen lopuksi ovat ja kuinka nopeasti ne realisoituvat. Tämä viimeksi mainittu ongelma on sitä suurempi, mitä laveammin menoja tulkitaan investoinneiksi kulutuksen sijasta.

Päätöksentekijöiden on siten pakko miettiä kasvua parhaiten tukevaksi ajateltujen menojen lisäämistä myös muita lähivuosien menotarpeita ja veronkorotusmahdollisuuksia vasten. On siis mietittävä, millaisia haittoja muista menoista tinkimisestä tai verojen korottamisesta seuraa. Samalla on arvioitava, mitä politiikkatavoitteita voidaan toteuttaa ilman julkisten menojen lisäämistä, olkoon kyse esimerkiksi työvoiman tarjonnan lisäämisestä, rakennetyöttömyyden vähentämisestä tai sote-palveluiden tehostamisesta. Nämä arviot eivät ole pelkästään eri toimenpiteiden tehokkuutta koskevia kysymyksiä vaan mitä suurimmassa määrin poliittisia kysymyksiä siitä, miten eri ihmisryhmien välittömiä etuja painotetaan keskenään.

Kolumnissaan Anu Kantola ottaa kantaa tällaiseen etujen punnintaan toteamalla kohtuuttomaksi ”kaataa vastuu yritysten uudistumisen ongelmista neet-nuorten, pienten lasten äitien ja ammattinsa menettäneiden ikääntyneiden työmiesten niskaan”. Tämä tarkoittanee, ettei tässä asemassa tällä hetkellä olevien ihmisten välittömiä taloudellisia etuja tule heikentää politiikalla, joka tähtää kasvun nopeuttamiseen ja työllisyyden lisääntymiseen. Tällainen rajaus on täysin oikeutettu poliittinen valinta. Mutta vastaavia rajauksia voidaan tehdä monien muidenkin ihmisryhmien osalta ja ne voivat koskea menojen ohella myös verotusta. Rajauksia on myös jo pantu toimeen erilaisten normitusten lisäämisellä, esimerkkinä ns. hoitajamitoitus.

Jos rajauksia on paljon, tuottavuuden kasvua tai työllisyyttä tukeviin uudistuksiin ei jää paljon resursseja tai ne lainataan tulevaisuudesta. Edellisessä tapauksessa kasvu ja työllisyys jäävät tavoiteltua heikommiksi ja menettäjinä ovat ne, joille ei synny työtä, jotka joutuvat tyytymään pienempiin ansioihin ja heikompiin julkisiin palveluihin. Jälkimmäinenkin on eri ihmisryhmiä koskeva valinta: riski siitä, että korkeampi velkaantuminen pakottaa huonon tuurin tapauksessa leikkauksiin, kohdistuu niihin ihmisiin, jotka tulevaisuudessa ovat tulonsiirtojen saajia, julkisten palveluiden käyttäjiä tai veronmaksajia.

Pitkäjänteisen kasvupolitiikan ylämäki

Poliittisten päätöksentekijöiden priorisointitehtävä kasvun ja pidemmän ajan hyvinvoinnin kannalta hyvien ratkaisujen löytämiseksi on paljon vaativampi kuin kasvupolitiikan välttämättömien ehtojen selvittely asiantuntijaraportissa. Vaikeusastetta korostaa kaksi seikkaa. Ensinnäkin politiikan hyödyt tapaavat jakautua laajalle ja epävarmalla tavalla kun taas priorisoinnissa tappiolle jääneet menokohteet ja verolähteet ovat yleensä täsmällisesti tiedossa. Toiseksi hyödyt tulevat hitaasti talouden suorituksen parantuessa, kun taas priorisointiin liittyvät menetykset toteutuvat nopeammin – ellei kasvupolitiikkaa rahoiteta pelkästään velkaa lisäämällä.

Kun tähän lisätään, että vaalikausi on riittämätön aika saada kasvupolitiikan tuloksia täysimääräisesti toteutumaan, on päätöksenteossa ilmeinen paine priorisoida muita kuin kasvupolitiikan kannalta tärkeitä toimia ja toisaalta painottaa vaarallisen paljon velkarahoitusta.

Istuva hallitus näyttäisi – mielestäni hyvin perustein – tunnistaneen liiallisen velkaantumisen vaaran asettaessaan ns. kestävyystiekartassa tavoitteeksi velkasuhteen kasvun pysäyttämisen kuluvan vuosikymmenen aikana. Tiekartta on myös sopusoinnussa kasvutavoitteen kanssa, koska siinä velkaantumisen pysäyttämiseen pyritään työllisyysasteen nostamisen, tuottavuuden yleisen kohentamisen ja julkisen palvelutuotannon tehostamisen kautta. Iso osa konkreettisista, hankalia priorisointeja edellyttävistä päätöksistä kuitenkin vielä puuttuu. Ilman niitä tiekartta ei ole uskottava.

Kysymys ei kuitenkaan ole vain istuvan hallituksen aikana tehtävistä päätöksistä. Olennaista kasvupolitiikassa ja julkisen talouden kestokyvyn varmistamisessa on pitkäjänteisyys. Tätä voitaisiin edesauttaa, mikäli sekä kasvupolitiikan kannalta tärkeiden menoerien – etunenässä T&K-menojen – rahoituksen kehittämisestä ja julkisen talouden tasapainotavoitteesta voitaisiin sopia parlamentaarisesti yli vaalikausien ulottuvalla aikajänteellä.

Kun linjauksen kohteena olevat menoerät olisivat rajattuja ja pieni osa kokonaismenoista ja tasapainotavoitteessa ei otettaisi kantaa menojen ja verojen tasoon, sitoutuminen yhteiseen pitkän ajan linjaukseen ei sitoisi mitenkään kohtuuttomasti tulevien hallitusten käsiä ja siten rajoittaisi kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa politiikan linjaan vaaleissa. Tällainen sitoutuminen kuitenkin lisäisi politiikan uskottavuutta ja voisi sen myötä nopeuttaa kasvupolitiikan hedelmien kypsymistä.

[1] Näitä ovat mm. Honkapohja ja Vihriälä (2019), Pohjola (2020), Tuottavuuslautakunta (2020), OECD (2020), Valtiovarainministeriö (2021).