Puolivälin riiheen oli latautunut paljon odotuksia. Vaikka päätökset vievät monia asioita oikeaan suuntaan, ja julkisen talouden näkymien paraneminen viime vuoden arvioista helpottaa vakauttamistavoitteen saavuttamista, kehysriihen linjaukset ovat suhdannepoliittisesti kyseenalaisia, heikentävät tärkeän kehysmenettelyn uskottavuutta, eivätkä lisätoimista huolimatta tue työllisyyden kohentumista riittävällä tavalla. Ongelmakohtiin olisi yritettävä vielä palata ja syksyn budjettiriihi tarjoaisi tähän luontevan paikan.
Hallituksen puolivälin riihestä muodostui poikkeuksellinen poliittinen draama. Se oli myös asiallisesti tavanomaista hallituskauden puolivälin tarkastelua tärkeämpi koronakriisin vuoksi. Kriisi on muuttanut talouden tilannetta ja lyhyen ajan näkymiä olennaisesti siitä, mikä oli politiikan suunnittelun lähtökohtana hallitusohjelmaa laadittaessa kesäkuussa 2019. Koronakriisi on myös vienyt hallituksen aikaa ja energiaa niin, että talouspolitiikan kysymyksiin on voitu paneutua vähän viimeisen vuoden aikana.
Riihessä oli esillä ja ratkaistavana kaksi kokonaistaloudellisesti tärkeää kysymystä. Ensinnäkin, millä aikataululla ja profiililla siirrytään pandemian edellyttämästä elvyttämispolitiikasta julkisen talouden vakauttamiseen? Toiseksi, mikä on tämän vakauttamisohjelman sisältö ja miten täsmällisesti sen toimenpanosta päätetään.
Elvytysmoodi jatkuu tarpeettoman pitkään
Uusimpien ennusteiden perusteella Suomi saavuttaa vuonna 2022 ns. potentiaalisen tuotannon tason sellaisena, joksi tämä potentiaali ennen kriisiä arvioitiin. Tämä tarkoittaa sitä, että suhdannetaantuma on ensi vuonna ohi, eikä tuotannon notkahdus näyttäisi aiheuttaneen sanottavaa hystereesiä, eli potentiaalin alentumista. Elvytykselle ei putkessa olevien toimien päälle ole enää tarvetta vuonna 2022.
Menokehys ylittyy riihen päätöksillä kuitenkin lähes 1 miljardilla eurolla (0,4% BKT:sta) ensi vuonna. Osa – ehkä 200 miljoonaa – on puhtaasti teknistä, Veikkauksen avustusten siirtämistä valtion budjettiin. Pääosa on kuitenkin aitoja menonlisäyksiä. Lisäykset ovat suhdanteiden tasaamisen mielessä tarpeettomia ja pahimmillaan haitallista
Vuoden 2023 suhdannetilanteeseen elvytys ei nykyisten ennusteiden valossa sovi lainkaan, kasvunhan ennustetaan jatkuvan potentiaalin kasvua nopeampana. Onkin vaikea pitää riihessä päätettyä sinänsä pientä kehyksen ylittämistä vielä vuonna 2023 suhdannepoliittisesti mitenkään perusteltuna.
Osa lisämenoista käytetään koronan aiheuttamien pitkällä aikajänteellä hyvinvointia heikentävien vaurioiden korjaamiseen: terveydenhoitoon ja sosiaalipalveluihin syntyneiden hoitovajeiden ja etäopetuksessa syntyneiden oppimisvajeiden paikkaamiseen. Näitä voi pitää sellaisenaan perusteltuina. Mutta niiden kysyntävaikutus voitaisiin korvata joko muita menoja supistamalla tai verotusta kiristämällä (enemmän kuin hallitus kaavailee).
Mikäli suhdannenousu osoittautuu, esim. Yhdysvaltain jättielvytyksen takia, vielä ennakoitua nopeammaksi, tarvitaan kiristäviä toimia. Moniin menoihin liittyvien aitojen sopeutusongelmien takia tämä lienee nopeasti mahdollista lähinnä verotusta kiristämällä.
Kehyksen kunnioittaminen tärkeä asia
Menokehys on luotu huolehtimaan julkisen menotalouden kurinalaisuudesta. Sen avulla kukin hallitus on määrittänyt suhdanteista riippumattomien menojen ylimmän mahdollisen tason neljäksi vuodeksi eteenpäin. Kun menojen lisääminen on poliittisesti helppoa ja etenkin nopeaan leikkaamiseen liittyy aitoja ongelmia ja myös verotuksen kiristykset ovat usein hankalia, on menosäännöllä tärkeä velkaantumista hillitsevä merkitys. Uskottavan säännön merkitys korostuu erityisesti silloin, kun alijäämät tilapäisesti syystä tai toisesta kasvavat. Säännön noudattaminen auttaa esimerkiksi luottoluokittajia luottamaan siihen, että tilapäiset alijäämät eivät ole pysyvien alijäämien alku.
Menokehys on pitänyt hyvin vuodesta 2003 lähtien ja sitä on pidetty jopa esimerkkinä hyvin toimivasta finanssipolitiikan ankkurista. Toki globaalin finanssikriisin yhteydessä tarpeelliseksi katsottu elvytys onnistui kehystä rikkomatta vain budjetin ulkopuolisia rahastoja ja verotusta hyödyntämällä. Koronakriisi on kuitenkin ensimmäinen kerta, kun kehystä on jouduttu suoraan rikkomaan, ja vieläpä hallitusohjelmassa kehykseen ensi kertaa luodun kriisilausekkeen sallimaa enemmän. Tämä hyvin poikkeuksellisen tilanteen aiheuttama poikkeama ei sellaisenaan murenna kehysmenettelyn uskottavuutta, jos kehykseen palataan nopeasti olosuhteiden normalisoituessa. Yllä todetun perusteella olemme normaalioloissa luultavasti ensi vuonna ja jokseenkin varmasti vuonna 2023.
Merkitystä on myös sillä, että 2023 on viimeinen tämän hallituksen toimintavuosi. Kehyksen rikkominen koko hallituskauden, kun siihen ei ole vahvaa poikkeusoloista syntyvää perustetta, heikentää kehyksen uskottavuutta enemmän kuin isokin tilapäinen poikkeaminen pakottavista syistä. Se, että ei-tekninen poikkeama ei ole kovin suuri, ehkä 300 miljoonaa, ei ole hyvä peruste. Tällainen, suuruusluokkana 0,5 % budjetista oleva ja vasta kahden vuoden päästä toteutuva ylitys pitäisi olla helppo eliminoida muita menoja leikkaamalla. Leikkaustarve on murto-osa kahden edellisen vaalikauden sopeutustoimista. Se, että tällaisia leikkauksia ei kyetä toteuttamaan, on huono indikaatio menokurin noudattamisesta tulevaisuudessa.
Sopeutustarve vähentynyt ja työllisyystoimet edistyneet, mutta…
Valtiovarainministeriö arvioi viime vuonna, että julkisen velan BKT-suhteen vakauttaminen kuluvalla vuosikymmenellä vaatisi noin 5 mrd. parannuksen julkisen talouden rakenteelliseen jäämään. Tämä oli pohjana hallituksen kestävyystiekartalle. Siinä ilmoitettiin tavoitteeksi parantaa työllisyyttä rakenteellisin toimin 80 000 hengellä ja tämän parantavan julkista taloutta 2 mrd. eurolla. Talouskasvun (tuottavuuden) kiihdyttämisen kautta tavoiteltiin 1 mrd. parannusta ja julkisen sektorin toiminnan tehostamisen avulla 1,5 mrd. euroa. Loppu 0,5 miljardia ilmeisesti täyttyisi varsinaisilla menoleikkauksilla tai veronkorotuksilla.
5 mrd. vaatimus on uuden tiedon valossa selvästi yläkanttiin. Eilen julkistetun uuden kestävyystiekartan mukaan velkasuhteen vakauttamiseen (lievään laskuun noin 75 % tasolla) vuosikymmenen jälkipuoliskon ajaksi riittäisi 2-2,5 miljardin euron julkisen talouden rakenteellisen jäämän parannus. Velkasuhteen vakautus on toki tälläkin kertaa tilapäinen, sillä väestön ikääntymisen vaikutukset kääntävät velkasuhteen nousuun uudestaan 2030-luvun alkuvuosina.
Tällainen pienempi julkisen talouden parannustavoite on luonnollisesti paljon helpompi saavuttaa. Mutta ilman monien tavoitteiden täsmentämistä konkreettisiksi asioiksi sekään ei vielä ole selvää. VM:n arvio kehysriihitoimien työllisyysvaikutuksesta on 11 000 ja tämän julkistaloutta parantava vaikutus 150 miljoonaa. Kun tähän lisätään aiempien toimien arvioidut työllisyys- ja julkistalousvaikutukset, päädytään runsaaseen 40 000 työlliseen ja 450 miljoonaan euroon.
Riihessä päätettiin myös toteuttaa lisää työllisyyttä parantavia toimia niin, että niiden julkista taloutta parantava vaikutus olisi 110 miljoonaa. Em. suhdetta käyttäen tämä merkitsisi noin 8 000 työllisen lisäystä. Näin hallituskauden toimet yhteen laskien päädyttäisiin vajaan 50 000 hengen työllisyyden lisäykseen ja julkisen talouden vahvistumiseen noin 560 miljoonalla eurolla pitkän päälle. Näistä luvuista täytyy kuitenkin vähentää niiden hallituksen toimien vaikutus, joiden on arvioitu heikentäneen työllisyyttä. VM:n arvio näistä on 9000 työllistä ja 200 miljoonaa euroa. Tällainen laskelma päätyy siten siihen, että hallituksen toimet luovat ”päätösperäisiä työllisiä” noin 40 000 ja tämän ansiosta julkinen talous vahvistuu noin 350 miljoonaa euroa. Toki VM:n arviot voivat liian pessimistiä, mutta olisi kevytmielistä tehdä politiikkaratkaisuja tämän oletuksen perusteella.
Edellisestä seuraa, että vakauttamistavoitteen saavuttaminen nojaa voittopuolisesti muihin kuin työllisyyttä parantaviin toimiin. Näitä ei ole vielä kyetty täsmentämään, vaikutusarvioista puhumattakaan. Jos tässä täsmennyksessä ei onnistuta tai työllisyystoimia löydetä lisää, helpottuneenkin velkasuhteen vakauttamistavoitteen saavuttaminen vaatii aitoja leikkaus- ja veronkorotuspäätöksiä seuraavan hallituskauden aikana. Tämä tuskin on nykyistä helpompaa ja ajoitus voisi olla suhdannemielessä varsin huono.
Investointipolitiikan riskit pitää pystyä hallitsemaan
Suomessa on havahduttu siihen, että Ruotsiin ja muihin verrokkeihin syntyneen kasvukuilun kaventaminen ja hyvän toimeentulon tarjoavien työpaikkojen luominen edellyttää lisää julkisen sektorin investointeja erityisesti tutkimukseen ja tuotekehitykseen sekö osaamisen vahvistamiseen. Tämä ajatus sisältyy vahvasti jo istuvan hallituksen ohjelmaan. Osin juuri sen vuoksi sekä pysyviä että tilapäisiä menoja lisättiin hallitusohjelmassa ja tavoitteeksi on asetettu koko talouden T&K-menojen nosto 4 prosenttiin BKT:sta vuosikymmenen loppuun mennessä.
EU:n elpymisrahastorahoitus tukee tätä päämäärää varsin hyvin vuosina 2021-2023. Sen jälkeen kansallisia tutkimus- ja kehittämispanostuksia pitäisi kuitenkin pystyä lisäämään tuntuvasti. 4 % tavoitteen kanssa sopusoinnussa oleva julkinen T&K-panostus edellyttää lähemmäs 1,5 miljardia lisää varoja vuotta kohti vuosikymmenen lopulla. Näiden varojen sovittaminen valtiontalouden menokehyksiin on vaativa tehtävä. Se tarkoittaa, että vaikka julkisen velan BKT-suhteen vakauttaminen vaatisi vain 2-2,5 mrd. euron parannuksen julkiseen talouteen ilman T&K-panostusten lisäystä, näiden varojen lisäyksen myötä parannustarve olisi 3,5- 4 mrd. luokkaa.
Kaikkien tulevaisuusinvestointien tarkoitus on tietysti nostaa BKT:n tasoa. Onnistuessaan tämä parantaa julkisen talouden tasapainoa, ja parhaimmillaan tuo siihen nettoparannuksen. Julkisen talouden haaste kuitenkin on, että tavoitellut hyödyt kertyvät vasta ajan mittaan ja ovat epävarmoja. Investointimenot sen sijaan rasittavat julkista taloutta nopeasti ja ovat varmoja. Tästä syystä julkiseen talouteen täytyy luoda riittävä turvamarginaali ja erityisesti varmistaa, että muu politiikka tukee investointien hyötyjen realisoitumista.
Investointistrategian onnistumiseen vaikuttaa moni asia. Riittävä osaavan työvoiman tarjonta ja työmarkkinoiden joustavuus ovat kuitenkin avainasemassa, jotta uusi innovaatiotoiminta johtaa tuotannon merkittävään lisääntymiseen nimenomaan Suomessa. Tästä syystä tehokas työvoiman tarjontaa lisäävä, sen osaamistasoa parantava ja työmarkkinoiden toimintaa tehostava politiikka on olennaista ei vain itse työllisyyden paranemiseksi vaan myös tuottavuuskasvun vahvistamiseksi. Tulevaisuusinvestointien toteuttaminen ilman isoa riskiä julkisen talouden jäämisestä nousevan velkaantumisen uralle vaatii siten lisää työllisyystoimia sen ohella, että myös julkisen sektorin tehostamistoimet kyetään täsmentämään.
Vielä uusi tarkastelu budjettiriihessä?
Päädyn siis siihen, että vaikka kehysriihen päätökset sisältävät monia oikeita askeleita ja hallituksen työllisyystoimet kaiken kaikkiaan lisäävät työllisten määrää ihan merkittävästi, ratkaisut ovat ongelmallisia suhdannenäkökulmasta, heikentävät kehysmenettelyn uskottavuutta ja ovat riittämättömiä julkisen talouden vakauttamiseen tavoitellulla tavalla, etenkin jos tulevaisuusinvestointistrategiaa pyritään toteuttamaan kunnianhimoisesti
Olisikin toivottavaa, että hallitus pystyisi arvioimaan vielä uudelleen erityisesti kehysylityksiä varsinkin vuoden 2023 osalta ja työvoiman tarjontaa lisääviä toimia. Budjettiriihi olisi tähän luonteva ajankohta, varsinkin jos suunniteltu parlamentaarinen valmistelu T&K-menojen lisäämiseen sitoutumisesta ehtisi tuottamaan tuloksia siihen mennessä. Työmarkkinoiden toiminnan kehittäminen, ml. erityisesti paikallisen sopimisen edistäminen olisi myös hyödyllistä. Voi kuitenkin olla, että tältä osin hallitus voi tehdä vain vähän ja toivottavat muutokset tapahtuvat työmarkkinoilla hallituksesta riippumatta.
Se, että hallituspuolueiden näkemysten yhteensovittaminen paljolti juuri em. asioista vaati viikon vääntämisen ja johti lähes hallituksen kaatumiseen kehysriihessä, ei tietenkään anna paljon toiveita uudelleen tarkastelun halusta, onnistumisesta puhumattakaan. Mutta kun nyt tehtävillä ratkaisuilla on iso vaikutus koko vuosikymmenen talouskehitykseen, eikö vielä kannattaisi yrittää?
