Kasvun, työllisyyden ja julkisen talouden kestävä vahvistaminen vaatii uudistuksia. Näistä tarvitaan linjauksia hallituksen puolivälin riihessä. Jos haluaa merkittäviä tuloksia, on otettava harkittuja riskejä. Julkistaloutta lyhyellä aikavälillä heikentäviä toimia on syytä arvioida ankarammilla kriteereillä kuin muita uudistuksia.
Hallituksella on edessään kaksi isoa talouspolitiikkakysymystä. Miten saada Suomen talouskasvu kestävästi käyntiin niin, että menetetyn vuosikymmenen toistumisen sijasta alamme saada verokkejamme kiinni? Miten pysäyttää julkisen talouden velkasuhteen jatkuva nousu?
Asiat liittyvät usealla tavalla toisiinsa. Parempi kasvu helpottaa velkasuhteen vakautumista, vaikka ei sitä yksin ratkaise. Kasvun vahvistaminen vaatii osaksi toimia, jotka heikentävät ainakin lyhyellä aikajänteellä julkisen talouden tasapainoa. Tasapainon nopea tavoittelu menoja leikkaamalla ja/tai verotusta kiristämällä vaikeuttaa kasvun vahvistamista.
Nämä asiat ovat hallituksen linjattavana muutaman viikon päästä olevassa puolivälin tarkastelussa ja kehysriihessä. Ei ole helppo tehtävä, kun samanaikaisesti epidemian hallintaan saanti vaatii yhä aikaa ja energiaa ja olisi myös kyettävä esittämään lyhyen ajan toipumisen kannalta tärkeä strategia rajoituksien lieventämisestä. Mutta kasvu- ja vakautuspäätösten lykkäämiseenkään ei oikein ole varaa, jos hallitus aikoo jäljellä olevalla kaudellaan näihin vaikuttaa.
Kestävyystiekartta kunnianhimoinen pohja julkistalouden vakauttamiselle
Kestävyystiekartta on hallituksen suunnitelma julkisen velan ja BKT:n suhteen vakauttamiseksi 2020-luvun aikana ja samalla julkisen talouden paljon puhutun kestävyysvajeen pienentäminen. Tähän arvioidaan tarvittavan 5 mrd. parannus suhdanteista riippumattomaan rakenteelliseen jäämään.
Tiekartan 4-kohtaisen listan voi tiivistää kolmeen asiaan: (1) työllisten määrän pysyvään nostamiseen 80 000 hengellä, minkä toivotaan parantavan julkista taloutta 2 mrd. euron verran, (2) talouskasvun vahvistamiseen niin, että myönteinen vaikutus alijämään on 1 mrd. euroa ja (3) julkisen sektorin (ml. erityisesti sote-palveluiden) tehostaminen niin, että vaikutus julkisen talouden tasapainoon on 1½ mrd. euroa.
Näitä kaikkia toimenpidekokonaisuuksia voi kutsua ”rakenteellisiksi” siinä mielessä, että tasapainon parantamiseen pyritään muuttamalla yksityisen tai julkisen sektorin toimintaa tai käyttäytymistä pikemminkin kuin leikkaamalla menoja tai kiristämällä verotusta. Käyttäytymisen muuttamiseen tähtäävät toimet toki sisältävät sekä meno- että veromuutoksia, mutta näiden ensisijainen peruste ei ole suoraan muuttaa julkisen talouden tasapainoa.
Rakenneuudistukset ovat usealla tavalla vaativa ratkaisu julkisen talouden ongelmaan. Useimpien periaatteessa ajateltavien toimenpiteiden vaikutuksia on vaikea arvioida. Vaikutukset syntyvät monimutkaisten sopeutumisprosessien kautta usein vasta vuosien kuluessa. Tämän vuoksi on vaikea etukäteen (ja joskus jälkikäteenkin) määrittää, kuinka paljon uudistukset auttavat. Erityinen ongelma on, että monet pitkällä aikajänteellä tuloksia jollakin todennäköisyydellä tuottavat muutokset vaativat julkista taloutta varmuudella lyhyellä aikajänteellä heikentäviä investointeja.
Toisaalta monet pitemmän päälle kokonaisuutena hyödyllisiksikin arvioitavat uudistukset ovat poliittisesti epäsuosittuja, koska ne heikentävät joidenkin ihmisten asemaa ainakin lyhyellä aikajänteellä. Näin on nimenomaan silloin, jos niihin ei liity julkista taloutta heikentäviä menojen lisäyksiä tai verotuksen keventämistä.
Ei olekaan yllättävää, että tiekartta on vielä pahasti ”vaiheessa”. Työllisyystoimia on optimistisestikin arvioiden kasassa 30 000 työllisen verran ja todennäköisesti selvästi vähemmän, kun otetaan huomioon työllisyyttä heikentävät päätökset. Päätettyjen toimien vaikutus julkiseen talouteen jää myös työllistäkin kohden pienemmäksi kuin tiekartan laskelma olettaa. Monet työllisyyttä lisäävät toimet aiheuttavat julkiselle taloudelle tuntuvia kustannuksia. Tarvittaisiin siis jo tehtyjä päätöksiä vahvempia uudistuksia, jotka eivät aiheuttaisi juurikaan lisämenoja julkiselle taloudelle.
Kasvun edistämisen kannalta tavoite on myös vaativa. Tiekartan tavoite 1 mrd. euron vaikutuksesta julkiseen talouteen edellyttäisi arviolta 0,6-0,7 prosenttiyksikön nousua tuottavuuden kasvun perusuraan, jonka valtiovarainministeriö on olettanut 1,5 prosentiksi pitkällä aikavälillä. Tämä oletuskin on optimistinen verrattuna Suomen lähihistoriaan. Vuodesta 2000 vuoteen 2019 työn tuottavuus tuntia kohden koko kansantaloudessa kasvoi keskimäärin 0,8 %. Viimeisen kymmenen vuoden aikana kasvua ei ollut käytännössä lainkaan. Ja monet kasvua edistävät esillä olleet toimet heikentävät lyhyellä aikajänteellä julkista taloutta jopa suuremmassa määrin kuin työllisyyttä edistävät toimet.
Kasvua konkreettisesti edistävä politiikka käsittää toistaiseksi lähinnä EU:n elpymisrahastosta rahoitettavan ”kestävän kasvun ohjelman”, joka merkitsee näillä näkymin runsaan 2 mrd. euron panostusta erilaiseen kehittämistoimintaan vuosina 2021-23. Tämä ei selvästikään riitä, vaikka auttaakin paljon vihreän siirtymän ja digitalisaation edistämisessä. VM:n alustavan arvion mukaan vaikutus kasvupotentiaaliin keskipitkällä aikavälillä voisi olla 0,1 %.
Julkisen sektorin tehostamisen osalta mainitaan digitalisaation edistäminen ja sote-uudistus. Jälkimmäisestä kuitenkin todetaan, ettei se paranna julkista taloutta lähimmän kymmenen vuoden aikana.
Vaatimus näytöstä hyvä asia, mutta…
Viime vuosina on Suomessakin vahvistunut vaatimus siitä, että politiikkatoimien tulisi perustua vaikutuksia koskevaan tutkittuun tietoon. Tämän edistämiseksi on tehty monia uudistuksia. On luotu strategisen tutkimuksen rahoitusväline, valtioneuvoston selvitystyölle oma rahoitusjärjestely, perustettu talouspolitiikan arviointineuvosto ja lainsäädännön arviointineuvosto. Nykyinen hallitus on kirjannut ohjelmaansa lupauksen ”tietopohjaisesta päätöksenteosta”.
Tämä vaatimus tutkimustiedosta päätöksenteon pohjana on erittäin hyvin perusteltu. Se vähentää riskiä tehottomista tai suorastaan haitallisista toimista. Vaatimus on myös selvästi lisännyt tutkijayhteisön kiinnostusta politiikkatoimien vaikutusarviointia kohtaan. Suomessakin on syntynyt viime vuosina monia laadukkaita tutkimuksia erilaisten politiikkatoimien vaikutuksista.
Myös politiikkatoimien käytännön valmistelussa vaikutusarvioinnit ovat saaneet aiempaa vahvemman sijan. Työllisyys- ja kasvupolitiikan osalta valtiovarainministeriö on alkanut tuottaa ja julkaista aikaisempaa seikkaperäisempiä tutkimuskirjallisuuteen perustuvia arvioita erilaisten toimenpiteiden vaikutuksista. Hyviä esimerkkejä ovat työllisyyspolitiikkaa ja mainittua elpymisrahastoa koskevat arviot. Kaikkiin näihin arvioihin liittyy kuitenkin paljon epävarmuutta, mikä näkyy suurina vaihteluväleinä. Joistakin asioista virkamiehet eivät rohkene esittää mitään arviota. Tällainen on esimerkiksi paikallisen sopimisen laajenemisen vaikutus työllisyyteen ja tuottavuuteen. Epävarmuutta liittyy etenkin julkistaloutta lyhyellä aikajänteellä heikentäviin investointeihin mutta myös muihin rakenneuudistuksiin.
Tämä on ongelmallinen tilanne. Hyvin tiukasti tulkittu näytön vaatiminen uudistusten vaikutuksista voi johtaa rakenneuudistusnihilismiin. Kaikkein laadukkaimmat syy-seuraus-suhteita todentavat tutkimustavat tuottavat usein vain hitaasti tai kapeaa kysymystä koskevaa tietoa. Aitoja luonnontieteissä käytettyjä kokeellisia asetelmia ei juurikaan pystytä toteuttamaan ja niitä jäljitteleviä kvasikokeellisia asetelmiakaan ei yleensä kyetä tai ehditä luomaan tärkeiden kysymysten valottamiseksi. Erityisesti isojen moniulotteisten järjestelmämuutosten vaikutuksia on vaikea arvioida empiirisesti. Muiden maiden evidenssi ei välttämättä ole relevanttia toisenlaisissa oloissa.
Kun laadukkailla tutkimuksilla ei kyetä tai ehditä tuottamaan arvioita politiikkatoimien vaikutuksista, saatetaan päätellä, ettei näytön puutteen vuoksi ole perustetta toteuttaa agendalle nousseita uudistuksia. Tämä voi toki olla hyvä johtopäätös. Mutta se voi olla myös todella huono johtopäätös, kun vallitseva tilanne on epätyydyttävä ja voi heikentyä entisestään ilman politiikkatoimia. Myös tekemättömyys on valinta.
Tekemättömyyteen ei epävarmuudesta huolimatta pidä alistua
Jos vaikutuksia koskevan epävarmuuden takia päädytään siihen, ettei rakenneuudistuksien varaan voida laskea kasvun, työllisyyden ja edelleen julkisen talouden tasapainon parantamiseksi, mitä jää käteen? Kaksi vaihtoehtoa.
Joko luotetaan siihen, että asiat järjestyvät aikanaan itsestään, kasvu kiihtyy, työllisyys paranee, julkisen talouden velkaantuminen pysähtyy aikanaan eikä ole väliaikana ongelma matalan lähtötason vuoksi. Tai hyväksytään se, että suomalaisten elintaso jää pysyvästi jälkeen verrokeista ja julkisen talouden kestämätön kehitys pysäytetään leikkaamalla menoja ja/tai kiristämällä verotusta.
Ensimmäinen on minusta toiveajattelua. Kestämme toki velkaantumista aika tovin, kun lähtötaso on kansainvälisessä vertailussa matala ja historian perusteella Suomen velanhoitokykyyn luotetaan. Ja voihan tapahtua ihmeitä, uusi Nokia… . En kuitenkaan luottaisi ihmeisiin, ja jossain vaiheessa velkaantumisen on pakko loppua. Kun pakko on nurkan takana, on enää vähän tehtävissä. Tulee isoja hyvinvointitappioita. En siis tinkisi tavoitteesta pysäyttää velkaantumisen kasvu politiikkatoimilla alkaneen vuosikymmenen aikana.
On toisaalta vaikea nähdä, että poliittinen järjestelmä voisi tietoisesti alistua talouden näivettymiseen, suhteellisen elintason laskuun ja yhä ahtaammiksi käyvän julkisen talouden aiheuttamiin tulonjakokonflikteihin. Samalla uudistusnihilismi on tarpeettoman pessimistinen asenne. Useat aikanaan enemmän intuition kuin vankan tutkimusnäytön perusteella tehdyt ratkaisut ovat niin meillä kuin muuallakin tuottaneet tulosta. Itse lukisin tällaisiksi esimerkiksi peruskoulu-uudistuksen, Tekesin rahoituksen laajennuksen sekä kuntien valtionapujärjestelmän uudistamisen ja yhteisöverouudistuksen keskellä lamaa taikka kauppojen aukiolorajoitusten poistamisen.
Mikä siis keinoksi epävarmuuksien maailmassa?
Ratkaisut ison kuvan ja valikoidun riskinoton pohjalta
Kun erilaisten yksittäisten politiikkatoimien vaikutuksesta on suurta epävarmuutta, paras lähtökohta on pyrkiä määrittämään, mitä isoja muutoksia pitää saada aikaiseksi ja minkä tapaisia uudistuksia näiden synnyttämiseksi tarvitaan, sulkematta pois sellaisiakaan asioita, joista ei ole toistaiseksi vahvaa näyttöä.
Toiseksi on tarpeen hallita julkisen talouden riskejä vahvalla priorisoinnilla. Etusijalle on pantava toimet, jotka eivät sellaisenaan heikennä julkista taloutta, ja siltä osin kuin näin tekevät, ovat todellakin välttämättömiä. Tämä tarkoittaa sitä, että vaaditaan vahvempi vaikuttavuutta koskeva tutkimusnäyttö julkistaloutta lyhyellä aikajänteellä heikentävistä toimista kuin talouden toimintaa muuten parantavista toimista. Samalla tämä tarkoittaa painon panemista sen arvioinnille, onko rahankäyttö (menot tai verojen alennukset) todellakin uskottavia hyötyjä tuottava investointi kulutuksen sijasta.
Kolmanneksi olisi katsottava, kuinka paljon varsinaisia (menoja ja veroja koskevia) sopeutustoimia tarvitaan annetuilla investointityyppisillä toimilla velkasuhteen vakauttamiseksi vuosikymmenen loppuun mennessä siinä tapauksessa, että kasvu ja työllisyys eivät uudistuksista huolimatta sanottavasti parane perusuraan nähden. Tämä sopeutustarve olisi kirjattava osaksi päätöskokonaisuutta.
Helppoa periaatteessa, mutta vaikeaa käytännössä. Kaikki tällainen isolla pensselillä maalaaminen on tietysti altis kritiikille, että esitetään asioita, joista tutkimustieto on puutteellista. Mutta onko muuta tapaa päästä eteenpäin?
Kun tällaista ehdottaa, on kohtuullista edes jollakin tavalla hahmotella, mitä itse ajattelee mainituista asioista. Tässä siis omat näkemykseni.
Omia valintojani
Suomen kasvuongelmasta ajattelen olennaisesti Pekka Ala-Pietilän työryhmän tavoin (olen ryhmän jäsen). Parempi kasvu edellyttää selvästi suurempaa panostusta tutkimukseen ja kehitystoimintaan, osaavaa työvoimaa koskevien kapeikkojen merkittävää helpottumista ja korkean arvonlisän tuotannon synnyttämisen edellyttämien investointien lisääntymistä.
Talouden suurempi T&K-panostus vaatii julkisen T&K-rahoituksen lisäystä. Hallituksen tavoite T&K-toiminnan kokonaisrahoituksen noususta 4 prosenttiin BKT:sta vaatisi toteutuneiden rahoitusosuuksien perusteella julkisen panostuksen nousun runsaasta 0.8 prosentista 1,2 prosenttiin BKT:sta eli nyky-BKT:lla noin miljardin lisäpanostuksen tasoon.
Työvoimakapeikkojen vähentäminen edellyttää työperäisen maahanmuuton merkittävää lisääntymistä ja samalla korkeampaa työllisyysastetta ja koulutustason parantamista. Investointien kasvu korkean tuottavuuden kohteisiin vaatii sekä riskisijoitusten rohkaisemista että yleisen investointiympäristön paranemista.
Työperäisen maahanmuuton edistäminen vaatii jonkin verran julkisia menoja esimerkiksi englanninkielisen opetuksen ja erilaisten kotouttamispalveluiden lisäämiseksi. Tärkeämpää ovat todennäköisesti kuitenkin lupakäytäntöjen yksinkertaistaminen sekä vahva markkinointi ja asennemuokkaus niin, että maahanmuuttajat tuntevat itsensä tervetulleiksi.
Työllisyysasteen nostamiseksi tavalla, joka vahvistaa julkista taloutta, on nähdäkseni mahdotonta välttää työttömyysturvan ehtojen kiristämistä taikka toimia, jotka aientavat opiskelusta valmistumista ja jotka vähentävät työvoiman ulkopuolelle siirtymisen kannustimia. Suhteessa verrokkeihin paras potentiaali on edelleen 55 vuotta täyttäneissä. Väestön toimintakyvyn paraneminen lisää koko ajan mahdollisuuksia hyödyntää myös ”myöhäiskeski-ikään” ehtineiden 65-74-vuotiaiden työpanosta.
Työvoiman osaamisen lisääminen vaatinee edelleen lisämenoja senkin jälkeen kun 2. asteen koulutuksen pakollisuus ja maksuttomuus on toteutettu, mm. korkeakoulutuksen laajentamiseen. Tämän sektorin menojen kasvua voisi hyvin perustellusti hillitä asettamalla (yksilöllisesti hyvin tuottavalle) korkea-asteen opiskelulle edes pieni omarahoitusosuus. Tälle ei kuitenkaan taida olla poliittista tukea oikeastaan missään, joten huomio on ainakin tällä hallituskaudella syytä kiinnittää opintuen kannustavuuden parantamiseen.
Arvelen niin, että investointiympäristön kannalta tärkein asia on osaavan työvoiman tarjontanäkymän paranemisen ohella työmarkkinoiden joustavuuden lisääntyminen. Eri kyselyissä investoinneista ja työllistämisestä päättävät yritysjohtajat toteavat toistuvasti työmarkkinoiden ”jäykkyydet” ongelmaksi ja paljon useammin näin kuin verrokkimaissa. Mitä tämä jäykkyys tarkkaan ottaen on, ei ole ihan selvää. Uskoisin sen liittyvän etupäässä työvoimakustannusten joustamattomuuteen, kun talouteen kokonaisuutena tai yksittäisiin yrityksiin kohdistuu erilaisia sokkeja. Paikallisen sopimisen edistäminen lisäisi nähdäkseni tällaista joustoa, ja vähentäisi investointeihin liittyviä riskejä ja samalla riskiä siitä, että sokit johtavat tasapainotyöllisyyttä heikentävään pitkäaikaistyöttömyyteen.[1]
Julkisen talouden rakenteellinen alijäämä puhuu sitä vastaan, että verotuksen yleisellä keventämisellä pyrittäisiin luomaan parempia kannustimia investointeihin tai toimeliaisuuteen yleensä. Suomen yritysverotus ei ole verrokkeihin nähden erityisen kireää ja useissa maissa suunnitteilla olevat yritysverotuksen kiristykset vähentävät painetta tässä suhteessa. Siltä osin kuin verotuksen keventämisellä pyritään kannustamaan investointeja, kevennys olisi syytä kohdistaa edellä keskeisiksi todettujen pullonkaulojen helpottamiseen, T&K-toimintaan sekä osaajien houkutteluun ja osaavan pääoman lisäämiseen.
Verorakenteen kehittämiseen on joka tapauksessa aihetta. Verotus on kuitenkin kokonaisuus ja myös tulonjakokysymys. Tämän vuoksi verouudistukset on ehkä parasta jättää ainakin pääosin seuraavien vaalien jälkeiseen aikaan ja käyttää väliaika vaihtoehtojen valmisteluun.
Summa summarum
Rakenneuudistuksiin nojaava kestävyystiekartta on vaativa harjoitus. Koska vaihtoehto – näivettymisen, leikkausten ja veronkorotusten tie – on huono, rakenneuudistusvaihtoehtoa kannattaa tosissaan yrittää epävarmuuksista huolimatta. Julkista taloutta lyhyellä aikavälillä heikentävillä uudistuksilla – ennen kaikkea T&K-rahoituksen lisäämisellä – on tässä tärkeä paikka. Tällainen riskinotto on kuitenkin pidettävä hallittuna. Muilta osin on painotettava uudistuksia, jotka eivät lyhyelläkään aikajänteellä heikennä julkista taloutta vaan sitä mielellään myös suoraan parantavat. Jos tällaisesta linjasta ei kyetä sopimaan, on parempi aloittaa sopeutus pikemminkin aikaisin kuin myöhään.
[1] Tilanne työmarkkinoilla saattaa olla muuttumassa ilman valtion aktiivisia toimia. Metsäteollisuuden ja teknologiateollisuuden päätökset joko vetäytyä kokonaan liittotason työehtosopimuksista tai vähentää niiden merkitystä luo uudenlaista painetta työehtojen joustavoitumiseen yritystasolla. Samalla toisaalta palkkasopimusten koordinaation edellytykset heikkenevät, mikä huonosti hallittuna voi muodostua ongelmaksi koko talouden kustannuskilpailukyvyn ylläpidon kannalta. Valtion paras rooli tässä ei ole selvä. Koordinaation säilymistä olisi joka tapauksessa yritettävä tukea estämättä kuitenkaan paikallisen joustavuuden lisääntymistä. Jos prosessi johtaa yleissitovuuden laajaan murenemiseen, syntyy tarve säätää lainsäädännöllä työsuhteiden minimiehdoista nykyistä selvemmin, ml. minimipalkasta. Näin tehtäessä olisi tärkeä pitää mielessä vaikutukset yritysten riskeihin ja edelleen työvoiman kysyntään.
