Perustuslain ahdas, pilkuntarkka tulkinta palvelee huonosti yhteiskunnan kokonaisedun huomioon ottamista politiikkaratkaisuissa, erityisesti kriisitilanteissa. Suomen päätöksenteossa on tällainen vinouma, joka on tullut selvästi esille koronakriisissä. EU:n päätöksenteossa tätä pulmaa ei ole, pikemminkin päinvastoin.
Useampi asia on viimeisen vuoden aikana nostanut esille perustuslain tai sitä vastaavien säännösten merkityksen talouskehitykseen suoraan tai välillisesti vaikuttavaa politiikkaa ohjaavana tekijänä.
Suomessa perustuslain tulkinnat ovat estäneet tai rajanneet monia koronakriisin hallintaan tähdänneitä toimia tai suunnitelmia tai johtaneet tehtyjen päätösten moittimiseen. Tällöin kyse on etupäässä ollut siitä, että toimenpiteen on joko katsottu asettavan ihmiset perusteetta eriarvoiseen asemaan tai puuttuvan liikaa henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja itsemääräämisoikeuteen. Aiemmin Sote-uudistuksen erilaiset vaihtoehdot törmäsivät toistuvasti ongelmiin säädösten perustuslainmukaisuuden kanssa.
Toisaalta EU:n elpymispaketin yhteydessä tulkittiin radikaalisti uudelleen EU:n perussopimuksen rajoitusta EU:n velanotolle ja myös sitä, edellyttääkö perussopimuksen ns. no-bailout-artikla jäsenmaan saama rahoitustuki ”tiukkaa ehdollisuutta”. Aiemmin mahdottomana pidetyt asiat tulivat kriisitilanteessa mahdollisiksi.
Normit ja erityisesti perustuslain tapaiset normit on tarkoitettu noudatettaviksi, muutenhan niillä ei ole merkitystä. Mutta toisaalta on tilanteita, joissa normin kirjaimellinen noudattaminen aiheuttaa erittäin suurta haittaa taloudellisesti tai on ristiriidassa muiden lainsäädännön asettamien normien kanssa. Tällöin tarvitaan tulkintaa ja eri asioiden merkityksen punnintaa. Minusta näyttää siltä, että Suomessa perustuslain ja muidenkin säännösten tulkinta on usein liian yksisilmäistä ja kirjaimellista ja johtaa huonoihin tuloksiin, kun taas EU:n toimintaa sääntelevää perussopimusta tulkitaan tarpeettomankin löysästi.
Astra-Zeneca
Tuorein esillä ollut koronatoimien lainmukaisuutta koskeva asia on se, poljettiinko 65 vuotta täyttäneiden oikeuksia suhteessa muihin kansalaisiin, kun Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL ohjeisti viime keväänä kuntia antamaan näille alkuvaiheessa vain Astra-Zenecan rokotetta. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen (AOM) mielestä näin tapahtui.
Ongelmaksi AOM katsoo sen, että 65-vuotta täyttäneillä ei ollut yhtä hyvää oikeutta vaihtoehtoisen rokotteen (Pfizerin) saamiseen kuin nuoremmilla, mikä loukkasi yhdenvertaisuutta ja myös 65-vuotta täyttäneiden itsemääräämisoikeutta, kun heidän ei sallittu itse valita rokotteiden välillä (alkuvaiheessa). Yhdenvertaisuusongelman aineellinen syy puolestaan oli se, että Astra-Zenecan arvioitu teho koronavirusta vastaan oli heikompi kuin Pfizerin ja Pfizerista poiketen Astra-Zenecaan liittyi veritulppariski.
THL:n suosituksen ensimmäinen lähtökohtana oli se, että rokotteiden saatavuus oli rajallinen ja erityisesti Pfizerin rokotetta ei ollut saatavilla niin, että väestöä voitaisiin rokottaa pelkästään tällä rokotteella yhtä nopeasti kuin käyttämällä myös Astra-Zenecaa osalle väestöä. Toiseksi, saatavilla olleen tutkimustiedon mukaan Astra-Zenecaan liittyvä veritulppariski koski merkityksellisesti vain alle 60-vuotiaita. Kolmanneksi, alle 65-vuotiaiden joukossa oli ohjeen antamisen aikaan riskiryhmäläisiä, joiden saama hyöty rokotteesta oli vähintään yhtä suuri kuin terveiden 65-vuotiaiden. Neljäs näkökohta oli se, että vaikka Astra-Zenecan teho arvioitiin käytettävissä olleen tiedon mukaan heikommaksi kuin Pfizerin, myös Astra-Zenecan tiedettiin estävän hyvin vakavaa sairastumista. Lisäksi rokotteiden toimitusmäärät eivät olleet ennakkoon varmuudella tiedossa ja Pfizerin logistiikka oli hankalampi järjestää vaativamman säilytyslämpötilan takia.
Vastakkain oli siten yhtäältä 65-vuotiaiden oikeus saada parhaaksi mahdolliseksi arvioitua rokotetta (ainakaan yhtä nopeasti kuin toista rokotetta) ja päättää mitä rokotetta ottaa ja toisaalta järjestelmän kyky rokottaa mahdollisimman nopeasti väestöä haavoittuvimmasta päästä lähtien ja siten koko väestön oikeus päästä suojaan viruksen seurauksilta mahdollisimman tehokkaasti. Näitä oikeuksia voidaan toki punnita eri tavoin, mutta minusta etusija olisi annettava yleiselle edulle ja se, miten sitä tällaisessa asiassa parhaiten tulisi edistää, tulisi nojata ensi sijassa terveydenhoidon asiantuntijatietoon.
AOM:n ratkaisu painottaa minusta ahtaasti yhden väestöryhmän pientä oikeushyvää asiantuntija-arvion perusteella arvioidun yleisen hyvän kustannuksella. Tässä tapauksessa AOM:n jälkikäteisratkaisu ei estänyt järkevää toimintaa. Ratkaisu vaikuttaa kuitenkin tulevaan toimintaan ja on tämän vuoksi ongelmallinen. Se korostaa entisestään Suomessa jo muutenkin vahvaksi muodostunutta taipumusta katsoa kaikkia asioita yhdenvertaisuuden äärimmäisen tavoittelun näkökulmasta. Yhdenvertaisuus on tietysti arvokas ja tärkeä päämäärä. Mutta sekin pitää suhteuttaa muihin päämääriin ja AOM:n ratkaisussa näin ei minusta ole tapahtunut. 65 vuotta täyttäneiden oikeutta vaatia toista, marginaalisesti ehkä parempaa rokotetta tavalla, joka olisi hidastanut koko väestön ml. erityisesti nuorempien riskiryhmiin kuuluvien rokottamista, on vaikea pitää puolustettavana yhdenvertaisuus- tai itsemääräämisoikeusasiana.[1] Tähän päätelmään näyttää päätyneen myös yhdenvertaisuusvaltuutettu asiaa koskevassa lausunnossaan.
Koronapassi ym.
Useissa maissa on otettu tai ollaan ottamassa käyttöön ns. koronapassi, johon on merkitty henkilön saamat koronarokotukset, mahdollinen koronan sairastaminen ja testitulokset. Jos on sairastanut taudin, saanut täyden rokotussarjan tai tuoreen negatiivisen testituloksen, on oikeutettu esimerkiksi maahantuloon, pääsyyn ravintoloihin, museoihin, tapahtumiin jne. EU:n yhteinen koronatodistus on tällainen passi maahantulon osalta. Suomi on tämän hyväksynyt. Sen sijaan Suomessa ei ole toistaiseksi luotu vastaavaa menettelyä kotimaan sisällä toteutuvien sosiaalisten kanssakäymistilanteiden osalta. Peruste on sama kuin edellä 65 vuotta täyttäneiden rokotevalinnan kohdalla: huoli yhdenvertaisuudesta.
Tämäkin huoli on minusta ylimitoitettu suhteessa passista saatavaan hyötyyn. Passihan mahdollistaa turvallisen ja muita vain vähän riskille altistavan osallistumisen erilaisiin tapahtumiin. Tästä osallistujille tuleva välitön hyöty ja palvelutarjoajien ja niiden henkilöstön taloudellinen hyöty ovat suuria.
On vaikea nähdä, että vaatimus joko rokotuksesta tai testistä syrjisi ketään kohtuuttomasti verrattuna näihin hyötyihin. Itselle kustannuksia aiheuttavia omaa ja muiden riskejä vähentäviä vaatimuksia on asetettu muissakin yhteyksissä. Autoa voi ajaa vain suorittamalla ajokortin ja huononäköisen on hankittava asianmukaiset silmälasit. Kumpikin aiheuttaa kustannuksia eikä kukaan korvaa niitä. Jos näihin vaatimuksiin ei suostu, ei voi ajaa autoa. Kun maksuton rokotus on pikapuoliin kaikkien ulottuvilla ja maksulliseen testiin pääsee käytännössä helposti, on yhä vähemmän syytä nähdä koronapassia pahoin syrjivänä käytäntönä.
Hieman erilainen vaatimus on, että työntekijän tulisi olla rokotettu, ellei hän ole sairastanut koronaa. Tällaisia ollaan otettu tai ottamassa käyttöön erityisesti terveydenhuollon henkilöstön, mutta osin muunkin henkilöstön osalta eri puolilla maailmaa. Suomessa asia ei ole toistaiseksi noussut vakavasti keskustelun piiriin, uskoakseni juuri sen vuoksi, että tällaisen vaatimuksen pelätään syrjivän ei-rokotettuja.
Kun rokotus kuitenkin vähentää merkittävästi tartuttamisen vaaraa, ja rokotusmahdollisuus alkaa olla kaikkien ulottuvilla, olisi minusta täysin perusteltua sallia tällainen vaatimus työtehtävissä, joissa työntekijät joutuvat lähikosketuksiin toisten työntekijöiden tai asiakkaiden kanssa. Erityisesti tämä vaatimus soveltuu terveydenhoitoon, jossa asiakkaat ovat poikkeuksellisen haavoittuvia tartunnalle. Tuntuu käsittämättömältä, että terveydenhuollon henkilöstö voisi kieltäytyä ottamasta rokotetta, joka tutkimustiedon valossa suojaa potilaita varsin hyvin. Enkä näe kohtuuttomana vaatia myöskään opettajilta koronarokotusta lähiopetuksen tartuntariskien vähentämiseksi.
Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen ohella myös henkilökohtainen koskemattomuus ja itsemääräämisoikeus ovat rajoittaneet koronalta suojautumisen toimia. Maahantulijoita ei pitkään aikaan voitu vaatia tekemään koronatestiä tai asettamaan heitä karanteeniin ilman tapauskohtaista terveydenhuollon henkilöstön määräystä. Kun tällaista tapauskohtaista arviointia oli vaikea resurssisyistä toteuttaa, vaihtoehdoiksi muodostui ihmisten päästäminen läpi ilman testausta tai maahantulon summaarinen rajoittaminen. Näitäkin rajanvetoja on hieman vaikea mieltää perustelluiksi suhteessa hyötyihin, joita kattavaan testaukseen perustuva menettely olisi tuottanut.
Kaikissa mainituissa yhdenvertaisuutta, henkilökohtaista koskemattomuutta ja itsemääräämisoikeutta koskeviin perustuslain kirjauksiin perustuvissa koronatoimien rajauksissa Suomen linja näyttäisi olleen tiukempi kuin useissa Suomeen monella tapaa verrattavissa olevissa Euroopan maissa. Kun meillä poissuljettujen toimien ei ole muualla katsottu kohtuuttomasti rikkovan kansalaisten perusoikeuksia, onko todellakin niin, että vain Suomessa perusoikeuksia kunnioitetaan, muualla ei? Tuskinpa.
Mitä väliä taloudellisesti?
Mutta onko em. yhdenvertaisuuden ja itsemääräämisoikeuden korostamisella sanottavaa taloudellista merkitystä? Tuotannon ja työllisyyden menetys on Suomessa jäänyt koronakriisissä yhdeksi pienimmistä Euroopassa ja tuoreimman tiedon mukaan talous on päässyt myös hyvin toipumiseen kiinni. Edellä epätarkoituksenmukaisiksi arvioiduilla toimilla ei siten ole voinut olla dramaattisen suurta taloudellista vaikutusta, joka olisi dominoinut muita terveys- ja taloustulemiin vaikuttaneita seikkoja.
Toisaalta on ilmeistä, että esimerkiksi tapahtuma-, ravintola- ja matkailualojen toimeliaisuus on jäänyt pienemmäksi kuin oloissa, joissa koronapassin tapainen menettely olisi mahdollistanut palvelujen tarjonnan. Ainakin näiltä aloilta toimeentulonsa saavien henkilöiden edut ovat kärsineet merkittävästi.
Eteenpäin katsoen Suomen tiukat tulkinnat voivat aiheuttaa toteutunutta suurempia ongelmia. Näyttäähän siltä, että koronavirus jää pysyväksi vaivaksi. Uudet variantit aiheuttavat todennäköisesti jatkuvasti uusia tartunta-aaltoja. Olisi sekä kansanterveyden että talouden kannalta järkevää, että näihin reagoitaisiin mahdollisimman tehokkaasti tavalla, joka ottaa huomioon epidemian vaihtoehtoisten hillintätoimien haittavaikutukset. Tähän ahdas perusoikeustulkinta istuu huonosti.
EU:n elpymispaketti
Koronakriisin liikkeelle sysäämässä elpymisrahastoratkaisussa tulee toisella tavalla esille politiikan mahdollisuuksia rajaavan perustuslaillisen normiston merkitys ja tulkinta. EU:ssa sen toimintaa säätelevän perussopimuksen säännöksiä tulkitaan aika paljon suuremmalla joustavuudella kuin Suomessa perustuslakia.
Vuoden 2020 kevääseen saakka EU:n ei katsottu lähinnä perussopimuksen artiklan 310 määräysten vuoksi voivan rahoittaa menojaan velalla. Toisaalta ns. no-bailout-artiklan 125 on katsottu estävän jäsenmaita ottamasta vastuuta muiden maiden velanhoidosta. Eurokriisin yhteydessä päädyttiin siihen, että jäsenmaat voivat artiklasta 125 huolimatta suoraan tai välillisesti antaa rahoitustukea muille maille, jos tukeen liittyy ”tiukka ehdollisuus”.
Sekä artiklan 310 että artiklan 125 tarkoitus on estää yhteisöä ja/tai jäsenmaita harjoittamasta liialliseen velkaantumiseen johtavaa politiikkaa. Tällaisesta vaarasta ovat olleet huolissaan erityisesti maat, jotka ovat katsoneet itse hoitavansa talouttaan hyvin ja joutuvansa vastoin tahtoaan maksumiehiksi huonosta politiikasta, jos periaatetta ei noudateta.
Perussopimuksessa on kyse jäsenmaiden solmimasta kansainvälisestä sopimuksesta ja jos jäsenmaat sitä haluavat yksimielisesti tulkita uudelleen, asiassa ei maallikon näkökulmasta ole tavatonta oikeudellista ongelmaa. Uudelleentulkintaan perustuva ratkaisu on kuitenkin prosessina ongelmallinen sen vuoksi, että se rapauttaa luottamusta yhteisesti sovittuihin periaatteisiin. Samalla kun tällainen joustavuus on hyödyksi kriisitilanteessa, se väistämättä heikentää periaatteiden pitävyyttä tulevaisuudessa; ennakkotapausten voima on suuri. Tästä seuraa myös, että jatkossa on vaikeampi sopia perussopimuksen muuttamisesta, vaikka tarvetta olisikin. Sopimukset ovat aina kompromisseja erilaisten intressien kesken ja jos tasapainoa on helppo muuttaa tulkinnan kautta, kuinka erityisesti pieni maa voi luottaa siihen, että sen tärkeänä pitämät asiat tulevat tulevaisuudessa otetuiksi huomioon. Kriisitilanteessa yksittäisen, etenkin pienen maan on vaikea estää muiden mielestä hyödyllistä uudelleentulkintaa ilman hankalia seurauksia.[2]
Tälle menettelytapaa koskevalle kritiikille ei olisi syytä panna paljon painoa, jos olisi selvää, että uusi tulkinta oli sisällöllisesti ainoa mahdollinen tai ainakin ylivoimaisesti paras politiikkavastaus syntyneeseen kriisiin. Kun olosuhteet ovat todella poikkeukselliset, tarvitaan poikkeuksellisia toimia, eikä tällöin ole järkeä eikä aina mahdollistakaan noudattaa pilkun tarkasti aiemmin sovittuja periaatteita. Ehdollista rahoitustukea eurokriisin yhteydessä koskeneet päätökset olivat tämän mukaisesti mielestäni perusteltuja, koska ilman niitä oli ilmeinen uhka koko euroaluetta uhkaavasta rahoituskaaoksesta.
Itse ajattelen kuitenkin, ettei EU:n yhteinen velka ja tiukan ehdollisuuden ohittaminen rahoitustuessa ollut ainoa mahdollinen tai ylivoimaisen tehokas toimintatapa koronakriisin tilanteessa. Jäsenmaiden oma velkaantuminen EKP:n turvaamilla poikkeuksellisen matalilla koroilla, juuri eurokriisin yhteydessä luotu ehdollinen rahoitustuki korkeasti velkaantuneille maille ja jäsenmaiden väliset tulonsiirrot suurimmin koronasta kärsineille maille suuremman rahoituskehyksen puitteissa olisivat voineet johtaa sisällöllisesti yhtä hyvään tulokseen aiheuttamatta niitä pidemmän ajan ongelmia, joita tehtyyn ratkaisuun liittyy.
Paras on hyvän vihollinen
Yhdenvertaisuus ja lain tarkka noudattaminen ovat arvoja, joille Suomessa pannaan paljon painoa. Tämä on hieno asia. Täydellisen yhdenvertaisuuden tavoittelu yksittäisen asian suhteen saattaa kuitenkin johtaa muiden näkökohtien sivuuttamiseen. Vaatimus ratkaisujen pilkuntarkasta lainmukaisuudesta puolestaan hidastaa päätöksentekoa: uusia ratkaisuja ei tohdita tehdä, ainakaan ilman pitkäaikaista valmistelua. Tämä ei ole välttämättä merkittävä ongelma pitkällä aikavälillä vaikuttavien asioiden kohdalla, vaikka esimerkiksi sote-uudistuksen vuosien viivästymiseen pilkkujuridiikkakin vaikutti. Mutta kriisitilanteissa nopeat, selkeät ja helposti ymmärrettävät ratkaisut ovat tärkeitä. Niiden tekemättä jättäminen voi aiheuttaa suurta vahinkoa. Suomen päätöksenteossa on minusta vinoumaa tähän suuntaan. EU:n päätöksenteossa on monia ongelmia, mutta perussopimuksen vahinkoa aiheuttava ahdas tulkinta ei kuulu niihin.
[1] Olen itse 65-vuotias enkä osaa kokea ongelmaksi sitä, että nuoremmat ehkä ovat saaneet parempaa rokotetta, kun saamani rokote joka tapauksessa olennaisesti vähentää riskiä vakavasta taudista ja kun kaikille ei kuitenkaan ole riittänyt parhaana pidettyä rokotetta.
[2] Minusta ei olisikaan ollut järkevää, että Suomi yksin olisi yrittänyt estää paketin syntymisen, vaikka en paketin sisältöä ja menettelytapaa hyvänä pitänytkään.
