EU:n talouspolitiikan säännöt ja koko kehikko ovat muutospaineessa. Sekä EU:n että Suomen kannalta olisi parasta kanavoida tämä muutospaine tehokkaisiin kriisinhallintajärjestelmiin ja maltilliseen budjetin kasvattamiseen ja parantaa jäsenmaiden kannustimia finanssipoliittiseen kurinalaisuuteen markkinakurin edellytyksiä vahvistamalla. Suomen tulisi olla aktiivinen lähikuukausina, jolloin mm. Saksan kannat muotoutuvat.
Suomessa on viime viikkoina virinnyt keskustelu EU:n talouspolitiikan muutoksista ja Suomen asemoitumisesta siinä. Taustalla on koronakriisin aikana syntynyt elpymisrahastoratkaisu, joka toi uuden yhteisvastuullisen elementin EU:n finanssipolitiikkaan. Välittömin keskustelu liittyy finanssipoliittisten sääntöjen palauttamiseen voimaan ja/tai niiden uudistamiseen.
Suomen linja, joka viimeksi vahvistettiin eduskunnan hyväksymässä EU-selonteossa viime talvena, on korostanut finanssipolitiikan kurinalaisuutta ja kansallista vastuuta. Suomi on ollut tässä suhteessa Saksan leirissä. Saksa poikkesi tästä linjasta kertaluonteiseksi luonnehditussa elpymisrahastoratkaisussa. Saksan sisäinen poliittinen kehitys viittaa siihen, että linja voisi ”pehmentyä” pysyvämminkin, ml. finanssipoliittisten sääntöjen osalta. Lisäksi pohjoisen Euroopan suhteellinen painoarvo on vähentynyt Britannian eron myötä, joten Saksankin on otettava mm. Ranskan ja Italian näkemykset paremmin huomioon.
Tämä on johtanut huoleen, että Suomi jää liian tiukkaan asentoon. Voidakseen vaikuttaa tuleviin ratkaisuihin Suomen tulisi nopeasti muuttaa positioitaan Saksan uudenlaiseksi arvioidun linjan mukaiseksi. Tällä perusteella on mm. kritisoitu valtiovarainministerin osallistumista 8 maan kirjeeseen finanssipoliittisten sääntöjen palauttamisesta voimaan, vaikka siinä ei mitään kovin täsmällistä todettukaan.
On ilmeistä, että EU:n talouspolitiikkakehikko on muuttumassa ja että voidakseen vaikuttaa siihen, Suomen pitää olla liikkeellä aikaisessa vaiheessa. Olisi kuitenkin outoa ottaa lähtökohdaksi Saksan ennustetut kannanmuutokset. Eikö pikemminkin pitäisi itse miettiä, mikä on hyväksi Euroopalle ja Suomelle ja koettaa vakuuttaa Saksa ja muut omien näkemysten järkevyydestä?
Seuraavassa pohdin, mistä EU:n talouspolitiikkakehikon muutoksissa ja muutospaineissa on kyse. Yritän myös hieman hahmotella sitä, millaisia muutoksia pitäisi edistää ja millaisia muutostoiveita torjua.
Talouspolitiikan kolme tehtävää
Talouspolitiikan tehtäväkenttä on usein tapana jakaa kolmeen pääalueeseen: suhdannetasaukseen, kasvun edistämiseen ja tulojen uudelleenjakoon. Kaikilla alueilla on sekä kansallista että yhteistä valtaa ja vastuuta.
Yhteisen päätöksenteon merkitys on suurin suhdannetasauksessa, joka on ns. makropolitiikan alaa. Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992 määriteltiin Euroopan unionin makrotaloudelliset vastuut uudella tavalla. Yhteisvaluuttaan siirtymisen myötä rahapolitiikka tuli jäsenmaista riippumattoman Euroopan keskuspankin tehtäväksi. Siihen liittyvät taloudelliset taakat ja tulot jakautuvat jäsenmaiden osalle maiden koon mukaan ns. pääoma-avaimen perusteella. Finanssipolitiikka jäi sen sijaan yksinomaan jäsenmaiden valtaan ja vastuulle.
Maastrichtin sopimuksen yksi keskeinen elementti oli juuri pitää finanssipolitiikka ja siihen liittyvät vastuut kansallisina ja estää se, että yksittäisen jäsenmaan huonon finanssipolitiikan seuraukset tulisivat muiden jäsenmaiden taakaksi pakon edessä tehtävien valtioiden välisten tulonsiirtojen tai inflaation kautta.
Tämän varmistamisen keinoiksi ajateltiin yhtäältä finanssipolitiikan säännöt ja toisaalta markkinakuri. Edellinen perustui perussopimuksen kirjaukseen siitä, että jäsenmaan tulee välttää liiallisia alijäämiä. Perussopimuksen (SEUT) liitepöytäkirjassa 12 määriteltiin 3 % alijäämäraja ja 60% velkaraja. Menettelyt näiden tavoitteiden saavuttamiseksi täsmennettiin ns. vakaus- ja kasvusopimuksessa (VKS). Markkinakurin tueksi perussopimukseen kirjattiin artiklat 123 ja 125. Edellinen kieltää keskuspankkeja rahoittamasta valtioita ja jälkimmäinen valtioita ottamasta toisten valtioiden velkoja kannettavakseen. Lisäksi perussopimukseen kirjattiin määräykset, joiden tarkoituksena oli estää unionia rahoittamasta toimintaansa velalla.
Taloudellisen kasvun edistämisen kannalta tärkeissä politiikkakysymyksissä perussopimus on määritellyt EU-tasolle merkittäviä toimivaltuuksia lähinnä sisämarkkinasäännösten tulkinnassa, kilpailu- ja valtiontukipolitiikassa sekä kauppapolitiikassa. Nämä valtuudet koskevat sääntelyä. Oikeastaan kaikki merkittävää rahankäyttöä edellyttävät talouskasvuun vaikuttavat asiat ovat jäsenmaiden vallassa ja vastuulla. Julkisista panostuksista tutkimukseen ja kehitystoimintaan, koulutukseen, terveydenhuoltoon, sosiaalisiin turvaverkkoihin, fyysiseen infrastruktuuriin jne. päätetään kansallisvaltioiden budjeteissa. Sama koskee näiden rahoituksen tapaa, ts. verotuksen ja erilaisten maksujen rakennetta. Niin ikään monia pidemmän ajan talouskehityksen kannalta tärkeitä instituutioita koskeva lainsäädäntö on kansallista, erityisesti tämä koskee työmarkkinoiden pelisääntöjä.
Tulontasaus on myös lähtökohtaisesti kansallisvaltioiden sisäistä. Yhteinen maatalouspolitiikka sekä koheesiopolitiikka ovat tästä poikkeamia. Koheesiopolitiikan osalta kyse on toisaalta enemmän pyrkimyksestä nopeuttaa köyhien maiden talouden suorituskyvyn nousua vauraampien tasolle, ei niinkään pysyviksi tarkoitetuista tulonsiirtojärjestelmistä. Köyhimmät Itä-Euroopan maat ovat saaneet vuosittain nettotulonsiirtoja 3-4 % BKT:staan. Vauraimpien maiden nettomaksut ovat toisaalta jääneet alle 0,5 % BKT:sta, Suomen alle 0,3 %. Nämä, kuten myös EU-budjetin suhde EU-maiden yhteenlaskettuun BKT:hen ovat pieniä verrattuna jäsenmaiden julkisten talouksien menoihin suhteessa BKT:hen. Tämä menosuhde oli ennen koronakriisiä, vuonna 2019, 47 %. Nettomaksajamaat ovat vastustaneet kovasti budjetin kasvattamista juuri sen vuoksi, että kasvun katsotaan merkitsevän lisää tulonsiirtoja köyhemmille maille.
Useat seikat ovat viimeisten 30 vuoden aikana luoneet painetta unionin yhteisen ja samalla yhteisvastuullisen toiminnan laajentamiseen. Makropolitiikan osalta tämä on liittynyt kahteen isoon kriisiin eurokriisiin ja tuoreeseen koronakriisiin.
Finanssikriisi ja eurokriisi muuttivat makropolitiikan asetelmaa
Globaalin finanssikriisin iskiessä useat jäsenmaat ajautuivat erilaisten haavoittuvuuksien seurauksena nopeasti paheneviin rahoituskriiseihin. Finanssipolitiikan kannalta olennaista oli, että luottamus valtioiden kykyyn vastata veloistaan heikkeni dramaattisesti. Tämä merkitsi korkotason nousua näissä maissa (mikä edelleen jyrkensi taantumaa) ja uhkasi kokonaan tyrehdyttää näiden valtioiden uuden velan saannin. Tilanteessa, jossa olisi tarvittu elvyttävää finanssipolitiikkaa, näiden jäsenmaiden oli pakko kiristää politiikkaa.
Ongelmat eivät kuitenkaan rajoittuneet yksittäisiin maihin. Uhka siitä, että useiden maiden, ml. jopa Italian kokoisen jäsenmaan, valtiot ajautuisivat maksukyvyttömyyden tilaan, uhkasi koko euroalueen rahoitusjärjestelmän vakautta. Tämä pakotti keksimään keinoja tilanteen patoamiseksi. Ratkaisuksi löytyivät yhtäältä ensin tilapäiset rahoitustukijärjestelyt ja vuodesta 2013 pysyvä rahoitustukimekanismi (EVM) ongelmamaiden auttamiseksi matalakorkoisilla lainoilla. Toisaalta Euroopan keskuspankki EKP antoi vuonna 2012 lupauksen tukea jäsenvaltioiden rahoitusta, mikäli sen ongelmat uhkaisivat yhteisen valuutta-alueen koossapysymistä. Tätä ns. OMT-lupausta, jota ei koskaan ole tarvinnut aktivoida, voidaan pitää ratkaisevana eurokriisin taltuttajana.
Rahoitustukijärjestelyt olivat asiallisesti ristiriidassa markkinakurin varmistajiksi ajateltujen perussopimuksen artiklojen kanssa. Ongelmaa helpotettiin kuitenkin sillä, että rahoitustuesta tehtiin ”tiukasti” ehdollista. Ts. tuen saamisen ehdoksi asetettiin julkisen talouden tasapainoa vahvistavat menojen leikkaukset, verojen korotukset ja erilaiset rakenteelliset julkisen talouden kestävyyttä parantavat uudistukset ajatuksella, että kunhan nämä ehdot toteutuvat, tukea saaneet valtiot pystyvät maksamaan lainansa takaisin ja riski ajautua uudelleen samanlaiseen tuen tarpeeseen pienenee. EKP:n OMT-lupauksen osalta tämä vaatimus toteutettiin edellyttämällä EVM-ohjelmaa ja siihen sisältyvää ehdollisuutta tukitoimien aktivoinnille.
Eurokriisi siis loi euroalueelle tietyssä rajatussa mielessä finanssipoliittisen kapasiteetin, jota Maatrichtin EU ei pitänyt sisällään. EVM ja EKP:n OMT-lupaus merkitsevät yhteisvastuullisia toimia sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot kykenevät selviytymään veloistaan eivätkä ole pakotettu niin kireään myötäsykliseen finanssipolitiikkaan kuin tapahtuisi ilman näitä järjestelyjä.[1] Finanssipoliittinen yhteisvastuu on kuitenkin rajattua sillä tavoin, että se koskee vain akuutteja koko euroalueen rahoitusvakautta ja euron yhtenäisyyttä uhkaavia tilanteita, ei suhdannetasausta normaalimmissa oloissa. Toisekseen tiukka ehdollisuus hillitsee pelättyä moraalikatoa ja pitää tuen ainakin muodollisesti perussopimuksen mukaisena. Sopeutusohjelmien ehtoihin kohdistunut kritiikki ei myöskään jätä epäselväksi, etteikö ehdollisuus olisi ollut toteutetuissa ohjelmissa tiukkaa.
Rahoitustuen luomisen ohella eurokriisi johti pyrkimyksiin vahvistaa heikoksi osoittautuneita mekanismeja estää jäsenmaita ajautumasta haavoittuviin rahoitusrakenteisiin. [2] Vakaus- ja kasvusopimus ei ollut estänyt liialliseksi osoittautunutta velkaantumista. Muita makroepätasapinoja ja erityisesti rahoitusmarkkinoiden taipumusta liialliseen riskiottoon ei ollut otettu juurikaan huomioon. Myöskään markkinakuri ei ollut toiminut haavoittuvien rakenteiden estämiseksi.
Seurauksena olikin finanssipoliittisten sääntöjen tiukennus usealla tavalla. Samalla niiden rinnalle luotiin muiden kuin julkista taloutta suoraan koskevien epätasapainojen hillitsemiseen tähtääviä sääntöjä. Lisäksi on kiristetty pankkien sääntelyä ja pyritty luomaan kriisinratkaisukehikko, joka mahdollistaisi vaikeuksiin joutuneiden pankkien hallitun uudelleenjärjestelyn sijoittajanvastuun periaatteella ts. ilman tarvetta pankkitukeen.
Kokonaisuuteen liittyy pankkiunionin muodostaminen niin, että valvonta, kriisinratkaisu ja tallettajien suojaaminen on keskitettyä ja yhteisvastuullista. Tämän voidaan ajatella vähentävän riskiä siitä, että pankkien vaikeudet johtaisivat valtioiden rahoituksen kriisiytymiseen ja edelleen valtioiden välisen tuen tarpeeseen. Pankkiunioni merkitsee unionitason päätöksenteon vahvistumista ja samalla jäsenmaiden pankkisektoreiden välisen yhteisvastuun kasvua.
Pieniä askeleita on myös pyritty ottamaan markkinakurin edellytysten vahvistamiseksi, viimeisimpänä ratifiointia odottava EVM-sopimuksen muutos.
Korona tuo areenalle elpymisrahaston
Eurokriisin myötä toteutetut ja liikkeelle pannut uudistukset liiallisen velkaantumisen ja muiden makrovakausriskien hillitsemiseksi eivät kuitenkaan ehtineet vähentämään monien EU-maiden haavoittuvuutta ennen koronasokkia. Huonoksi onneksi korona iski elinkeinorakenteen takia kovimmin juuri korkeasti velkaantuneisiin Etelä-Euroopan maihin. On tarvittu poikkeuksellisia toimia ja niiden mahdollistamiseksi on turvauduttu ratkaisuihin, jotka muuttavat Euroopan unionin finanssipolitiikan tosiasiallista kehikkoa.
Ns. Elpymisrahasto on kokonaan uudenlainen yhteinen finanssipoliittinen toimi tai jos niin haluaa sanoa, finanssipoliittinen kapasiteetti. Ensinnäkin rahaston toiminnan rahoittamiseksi Unioni lainaa ensimmäisen kerran omissa nimissään merkittävän määrän (max 750 mrd.) varoja markkinoilta. Aiemmin tällaista velanottoa pidettiin perussopimuksen vastaisena.
Elpymisrahasto muistuttaa EVM:n ja sitä edeltävien tilapäisten järjestelyiden luonnetta siinä, että vaikka rahoitusta ohjataan nyt kaikille jäsenmaille, se jakautuu hyvin epäsymmetrisesti. Talouden kokoon nähden eniten tukea saavat köyhät ”uudet jäsenmaat” ja korkeasti velkaantuneet ”vanhat jäsenmaat”. Absoluuttisesti eniten varoja ohjautuu Italiaan. Vanhojen jäsenmaiden osalta paljon tukea saavien joukossa on pääosin samat maat, jotka olivat rahoitusvaikeuksissa eurokriisin aikana.
Rahasto poikkeaa EVM:stä siinä, että rahaston jäsenmaille kanavoimasta rahoitustuesta yli puolet on suoria tulonsiirtoja, kun EVM:n rahoitustuki on kokonaan lainaa. Lisäksi tuen ehdollisuus on hyvin lievää koskiessaan pelkästään rahoituksen käyttötarkoitusta; mitään makrotaloudellista sopeutusohjelmaa ei tukeen liity.
Rahasto on asiallisesti syrjäyttänyt EVM:n rahoitusvaikeuksissa olevien jäsenvaltioiden rahoitustuen lähteenä. Tätä korostaa se, että mikään jäsenmaa ei ole hakenut tukea EVM:n erikseen luomasta kevytehtoisesta pandemiarahoitustukivälineestä.
Nimestään huolimatta elpymisrahasto on vain rajoitetusti varsinainen suhdannetasausinstrumentti. Pääosa varoista käytetään vuosina 2022-2026, jolloin myös suurimman BKT-pudotuksen vuonna 2020 kokeneet maat ovat jo vahvassa kasvussa ja lähestyvät potentiaalista tuotantoaan tai jopa ylittävät sen. Pakettiin sisältynyt lupaus muiden maiden tuesta todennäköisesti kuitenkin osaltaan rauhoitti markkinoita ja alensi velkaantuneiden maiden korkotasoa kesällä 2020 ja tuki tässä mielessä myös lyhyen ajan kasvua (verrattuna eurokriisin tapaisen tilanteen syntymiseen).
Rahaston taloudellinen vaikutus liittyy suhdannetasausta enemmän investointeihin. Rahaston rahoituksella pyritään lisäämään investointeja ”vihreään siirtymään” ja digitaalisuuteen ja ylipäätään modernisoimaan talouksia. Tässä mielessä se on enemmän jatkumoa Euroopan Strategisten Investointien Rahastolle ja yleensä koheesiopolitiikalle.
Elpymisrahasto on muodollisesti kertaluonteinen. Sen yhteydessä syntyvä velka on kuitenkin pitkäaikaista ja velan uusimiseen syntyy ilmeinen paine vaihtoehtona korkeammille jäsenmaksuille. Vielä tärkeämpää on, että kun EU:n velkatabu on rikottu, on paljon helpompi turvautua samanlaiseen menettelyyn uusien elvytystarpeiden ilmaantuessa. Huomionarvoista on, että ranskalaisten ja italialaisten poliitikkojen ja asiantuntijoiden ohella Saksan nykyinen valtiovarainministeri ja uudeksi liittokansleriksi veikattu Olaf Scholz katsoi vuosi sitten jonkin rahastoa muistuttavan pysyvän järjestelyn hyödylliseksi.
Kuolinisku nykyisille finanssipoliittisille säännöille
Koronakriisi pakotti siirtämään vakaus- ja kasvusopimuksen määrittelemät finanssipolitiikan rajoitteet syrjään, sopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen nojalla. Olisi ollut järjetöntä yrittää pitää kiinni säännöistä joita mikään jäsenmaa ei olisi kuitenkaan voinut noudattaa.
Kriisin myötä on myös yhä selvempää, ettei vanhoihin sääntöihin ole realistista palata. Kohonneet velkatasot merkitsevät, että velkasuhteiden alentaminen vakaus- ja kasvusopimuksen ja erityisesti sen ns. six pack-uudistuksessa käyttöön otetun 1/20 säännön mukaisesti ei yksinkertaisesti ole mahdollista korkeimmin velkaantuneille maille. Toisaalta korkotason ollessa aiempaa selvästi alempi tietty velkaantumisen taso on nyt pienempi riski ajautumisesta kestämättömään tilanteeseen kuin aiemmin.
Se, että säännöt eivät toimineet ennen eurokriisiä, eikä niiden tiukennus sen myötä juurikaan vaikuttanut pahimmin velkaantuneiden maiden velkaantumiseen eurokriisin jälkeen, kertoo myös siitä, etteivät tämäntapaiset säännöt ole kovin tehokkaita. Ne eivät rajoita sanottavasti jäsenmaiden velkaantumista, jos siihen ei ole poliittista halua kohteena olevassa maassa, eikä ole tahoa, jolla olisi kyky pakottaa suvereenia valtiota sääntöjen noudattamiseen.
EKP:stä entistä selvemmin valtioiden rahoituksen takaaja
EKP:n muiden keskuspankkien tapaan toteuttamat massiiviset velkakirjaostot ovat painaneet pitkät korot hyvin mataliksi, osin negatiivisiksi. Tämä on tukenut suoraan taloudellista toimeliaisuutta ja samalla nostanut varallisuushintoja. Vähintään yhtä tärkeä vaikutuskanava on kuitenkin ollut se, että valtionpapereiden ostot ovat mahdollistaneet valtioiden suurten alijäämien rahoittamisen ilman velanhoitokustannusten kasvua. Rahapolitiikka on mahdollistanut finanssipoliittisen elvytyksen.
Tämä on koskenut kaikkia valtioita. Sen vuoksi ja etenkin kun ostoihin on liittynyt ”joustavuus” siten, että ostot ovat voineet poiketa pääoma-avaimen määrittämistä suhteista, EKP on itse asiassa vaikuttanut erityisesti korkeasti velkaantuneiden maiden velkaantumiskykyyn, mikä on näkynyt korkoerojen kaventumisena. OMT-lupauksen mukana tullut rooli valtioiden viime käden lainaajana on edelleen vahvistunut. Nyt siihen ei myöskään liity samanlaista ehdollisuutta kuin OMT:n kytkennässä EVM-ohjelmaan.
EKP:n tällainen aktivismi on mitä ilmeisemmin ollut ratkaisevan tärkeää sille, ettei koronakriisi ole johtanut euroriisin toistumiseen vaan alueen talous on toipumassa nopeasti. Samalla EKP:n rooli on tosiasiallisesti laajentunut paljon siitä, mitä Maastrichtin sopimuksen aikaan ajateltiin. Sen päätöksillä on ratkaiseva merkitys sen kannalta, selviävätkö yksittäiset haavoittuvat jäsenvaltiot veloistaan.
Tällaisen vallan ja vastuun sälyttäminen kapean mandaatin itsenäiselle keskuspankille on ongelmallista. Sen ohella, että valtioiden maksukykyä koskevien asioiden kaiketi tulisi kuulua demokraattisessa kontrollissa oleville elimille, tosiasiallinen vastuu jäsenvaltioiden maksukykyisyyden varmistamisesta voi heikentää EKP:n mahdollisuuksia toteuttaa ensisijaista tehtäväänsä hintavakauden ylläpitämisessä.
Muita tärkeitä muutoksia
Koronan aiheuttaman makrosokin ja siihen liittyvien politiikkareaktioiden rinnalla ainakin kolme seikkaa asettaa samanaikaisesti uusia vaatimuksia EU:n talouspolitiikalle. Yksi on ilmastonmuutos, joka vaatii aiempaa määrätietoisempia otteita. Ilmaston muutoksen kustannustehokas hillintä on olennainen osa kestävää kasvupolitiikkaa.
Ilmastonmuutoksen torjunta edellyttää massiivisia investointeja tuotannon rakenteen ja erityisesti energiatalouden muuttamiseksi. Näistä pääosan täytyy tulla yksityiseltä sektorilta. Mutta mitä ilmeisemmin myös julkisia investointeja tarvitaan. Iso haaste on, miten nämä sovitetaan yhteen liiallisen julkisen velkaantumisen estämisen kanssa. Yksi kysymys on se, olisiko finanssipoliittisia sääntöjä muutettava tämän paremmaksi mahdollistamiseksi. Toinen asia on, missä määrin tällaisia investointeja pitäisi rahoittaa yhteisesti.
Toinen huomattava muutospaine liittyy EU:n jäämiseen takamatkalle USA:n Ja Kiinan teknologisessa kilpailussa. Isot alustayhtiöt ovat näissä maissa ja näissä maissa investoidaan olennaisesti enemmän uuden teknologian kehittämiseen. Ilman yhteisiä ponnistuksia mm. tutkimus- ja kehitystoiminnan vahvistamiseksi Euroopan on vaikea pärjätä, vaikka pääosa näistäkin panostuksista olisi kansallisia.
Kolmanneksi geopoliittiset jännitteet ovat lisääntyneet, osin em. USA:n ja Kiinan talouskilpailuun liittyen, mutta myös esimerkiksi Venäjän toiminnan takia. Uudet Eurooppaan suuntautuvat pakolaisaallot eivät ole poissuljettuja vaan pikemminkin todennäköisiä. USA:n halu ja voimavarat toimia Euroopan turvallisuussateenvarjona ovat pienentyneet. Ja toki korona on osoittanut myös terveysturvallisuuteen liittyvän uhkia, jotka eivät kunnioita valtioiden rajoja. Tarve Euroopan yhteiseen toimintaan turvallisuuden vahvistamiseksi on kasvanut, rokotetuotantokapasiteetista, rajavalvonnasta ja kyberturvallisuudesta aina kovaan sotilaalliseen turvallisuuteen saakka.
Kriisituen ehdollisuus avainasia
Kokemus on selvästi osoittanut, että on tärkeää kyetä estämään erilaisten taloutta kohdistuvien sokkien muuntuminen syviksi, erityisesti rahoitusjärjestelmän toimintaa järkyttäviksi lamoiksi, joilla on pitkäaikainen negatiivinen vaikutus kasvu-uraan. Koronakriisissä tässä on onnistuttu paremmin kuin globaalin finanssikriisin yhteydessä. Osaksi tämä johtuu sokkien luonteesta, ts. siitä, että koronakriisissä ei ollut kyse talouden sisäisistä epätapainoista syntyneestä häiriöstä vaan puhtaasti ulkopuolelta tulleesta ongelmasta, joka on kyetty rokotusten avulla saamaan jotakuinkin hallintaan.
Olennaista on kuitenkin ollut makropolitiikan vahva reaktio. EU:n alueella tämä on perustunut ennen kaikkea EKP:n toimintaan, joka on estänyt rahoitusmarkkinoiden paniikkireaktiot ja sallinut jäsenmaiden julkisen velan kasvun ja sen mahdollistaman elvytyksen ilman korkorasituksen lisääntymistä. Elpymisrahaston merkitys on kriisiytymiskierteen ehkäisemisessä ja nopean toipumisen mahdollistajana ollut selvästi pienempi; sen hyödyt liittyvät pikemminkin kestävän kasvun edistämiseen.
Se, että EKP:n aktivismi ja elpymisrahasto ovat edesauttaneet haavoittuvien julkisten talouksien maita välttämään paitsi akuutin kriisin myös ehdollisen rahoitustuen tarpeen, vahvistaa toisaalta odotuksia vastaavan tuen saatavuudesta tulevaisuudessa. Tämä vähentää entisestään tällaisten maiden painetta hillitä julkisen talouden velkaantumista ja parantaa velanhoitokykyä. Lyhyen ajan onnistunut makrovakauspolitiikka luo odotusten kautta uusia riskejä.
On epärealistista, että EU:ssa voisi näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa tapahtua sellainen ”liittovaltiohyppy”, joka antaisi sitovaa valtaa EU:lle rajoittaa jäsenvaltioiden velkaantumista. Looginen johtopäätös tällöin mielestäni on, että on luotava vahvempia kannusteita jäsenmaille vapaaehtoisesti rajoittaa velkaantumista.[3]
Tällainen velkaantumisen rajoittaminen kannusteiden kautta on toistaiseksi onnistunut isossa mitassa vain kahdessa tilanteessa. Yhtäältä ennen EMU:n luomista, jolloin mukaanpääsy edellytti alijäämien pitkäaikaista ja tuntuvaa alentamista. Italian voimakas julkisen talouden vakautus oli tästä esimerkki. Toiseksi eurokriisin tilanteissa, joissa jäsenvaltion vaihtoehtona on ollut maksukyvyttömyys tai suostuminen rahoitustuen ehtona tiukkaan sopeutusohjelmaan. Kummassakin on siis ollut asiallisesti kyse siitä, että yhteisön luoma paine on nojautunut markkinakuriin: ilman velkaantumisen rajoittamista jäsenmaa olisi joutunut kohtaamaan velkojien asettamat vaatimukset omin voimin. Kreikan tilanteessa vuonna 2015 rahoitustuen saatavuutta ja eurojäsenyyttä koskeva ehdollisuus itse asiassa yhdistyi. Sen ohella, että Kreikkaa uhkasi rahoitustuen epääminen, myös sen tosiasiallinen sulkeminen euron ulkopuolelle nousi aidoksi mahdollisuudeksi. Kreikka taipui velkojamaiden vaatimuksiin.
Jos jäsenvaltioiden finanssipolitiikka halutaan pitää kurinalaisena, onkin vaikea nähdä uskottavaa vaihtoehtoa sille, että kriisitilanteissa erittäin hyödyllinen rahoitustuki (ml. keskuspankin toimet) on ehdollista vastuulliselle finanssipolitiikalle.[4] Ts. rahoitustuen saatavuus ja ehdot kriisitilanteessa riippuvat siitä, kuinka hyvin maa on noudattanut finanssipolitiikan sääntöihin kirjattuja kurinalaisuuden periaatteita. Sääntöjen hyvä noudattaminen oikeuttaa lieväehtoiseen tukeen, huonompi noudattaminen johtaa tuen ehtona tiukempaan sopeutusohjelmaan ja oikein huono noudattaminen siihen, ettei tukea saa lainkaan. Huonosti asiansa hoitanut valtio on tällöin markkinoiden armoilla.
Tällaista viime kädessä markkinakuriin nojautuvaa politiikkaa rajoittaa luonnollisesti pelko siitä, että vaikeuksissa olevan maan ajautuminen hallitsemattomaan maksukyvyttömyyden tilaan johtaisi koko euroalueen rahoitusjärjestelmän romahtamiseen tai ainakin hyvin vakavaan häiriöön. Jotta pidättäytyminen tuen antamisesta olisi uskottavaa, euroalueen taloudesta olisi tehtävä riittävän kestävä yksittäisen jäsenvaltion maksukyvyttömyystilanteelle.
Tämän keskeinen edellytys on se, että valtion velkojen alaskirjaus ei johda pankkijärjestelmän romahdukseen. Pankkiunioni auttaa tässä, mutta tärkeintä on rajoittaa pankkien sijoituksia yksittäisen (käytännössä kotimaansa) valtion velkapapereihin. Tämä tarkoittaa samalla sen selkeää tunnustamista, että jäsenmaiden velat ovat riskeiltään erilaisia. Samoin kaikki tavat, joilla velkajärjestelystä voidaan tehdä nopeammaksi, ovat eduksi. Valtionvelkojen ns. yhteistoimintalausekkeita voidaan edelleen kehittää velkojien enemmistön tahdon helpommaksi toteuttamiseksi. EVM:n roolia velkajärjestelyjen organisoijana voidaan vahvistaa. Ratifiointia odottava EVM-sopimuksen uudistus sisältää askelia tähän suuntaan, mutta niitä voidaan ottaa lisää.
Tällaista markkinakuriin luottamista voidaan toki epäillä sen perusteella, että se ei ole toiminut kovin hyvin aikaisemminkaan. Tämä on totta, mutta syy on todennäköisimmin se, ettei sen toteutumiseen ole ollut tarvetta luottaa, koska on arveltu, ettei EU kestä yhdenkään maan maksukyvyttömyyttä. Jos tätä kestokykyä pystytään mm. em. muutoksilla vahvistamaan, kurille tulee uskottavuutta. EU:ssa on jo hyväksytty ja ollaan toteuttamassa periaatetta, että isot pankit voidaan maksukyvyttömyystilanteessa järjestellä uudelleen sijoittajanvastuun periaatteen pohjalta. Miksi saman periaatteen soveltaminen olisi täysin mahdotonta valtioihin, joiden taseet eivät ole suurpankkeja suurempia?
Nykyinen tilanne on itse asiassa varsin otollinen markkinakuria vahvistaville uudistuksille. Korkotaso on matala eikä sen uskota nopeasti nousevan ainakaan paljon. Toisaalta elpymisrahasto antaa monille korkeasti velkaantuneille maille mahdollisuuden kohentaa talouden pidemmän ajan kasvukykyä ja siten kykyä huolehtia veloistaan. Riski siitä, että valtion velkasaneerausmahdollisuuden vahvistaminen johtaisi jyrkkiin markkinareaktioihin, ei välttämättä ole nyt suuri. Jää siis tarvittavaa sopeutumisaikaa.
Yksi ilmeinen johtopäätös on, että elpymisrahaston kaltainen järjestely, johon ei kuulu sanottavaa ehdollisuutta, mutta jonka tuki painottuu tosiasiassa velkakestävyyden suhteen heikoille maille, istuu huonosti ehdollisen rahoitustuen järjestelmään. Sellaista ei pidä vakinaistaa. Niitä kasvupolitiikkatavoitteita, joita rahasto nyt asiallisesti palvelee, voidaan edistää ilman erillistä rahastoa yhtäältä EU-budjetin kautta ja ehkä myös finanssipoliittisten sääntöjen sisältöä kehittämällä.
Sen sijaan olisi hyödyllistä pohtia, miten kriisitilanteen ehdollista rahoitustukea voitaisiin järjestää mahdollisimman tehokkaasti ja paremmin tavalla, joka ei pakottaisi EKP:ta ottamaan yksittäiseen jäsenmaahan kohdistuvaa riskiä pääoma-avaimen määrittämää määrää enemmän. Voisiko EVM:n kokoa esimerkiksi kasvattaa ja EKP:n OMT-lupauksen mukaista rahoitustukea kanavoida EVM:n kautta? Tähän kokonaisuuteen kuuluisi myös EVM:n institutionaalisen aseman ja toimivaltuuksien muutosten harkitseminen.
Rahoitustuen hyödyllisyys kriisitilanteissa ei toisaalta tarkoita sitä, että kaikki jäsenmaiden välinen suhdannetasus olisi tavattoman hyödyllistä. Jos jäsenmaiden velkakestävyys on vahva ja voidaan luottaa siihen, että kriisin äityessä pahaksi, jäsenmaa saa riittävästi ehdollista rahoitustukea, se kykenee luultavasti velkaantumaan riittävästi elvyttävän politiikan harjoittamiseksi normaaleissa taantumissa.
Finanssipolitiikan säännöt realistisemmiksi
Edellä todettu ajatus rahoitustuen vahvaksi ehdollistamiseksi finanssipoliittisten sääntöjen noudattamiselle olisi hyvä lähtökohta itse sääntöjen muokkaamiselle.
Tällaisessa maailmassa olisi luontevaa ottaa finanssipolitiikan lähtökohdaksi kunkin maan oma velanhoitokyky ja sen perusteella määräytyvä turvallinen maksimivelka-aste nykyisen kaikkia maita samalla tavalla koskevan 60 % sijasta. Useat viime aikoina tehdyt ehdotukset finanssipoliittisten sääntöjen kehittämisestä perustuvat juuri ajatukselle maakohtaisen velkakestävyysanalyysista johdettavasta velkatavoitteesta ja sen kanssa sopusoinnussa olevasta meno- ja verourasta.[5]
Korkotason alennuttua siitä, mikä se oli Maastrichtin sopimusta tehtäessä, turvallista velkatasoa voidaan tällaisen analyysin perusteella todennäköisesti nostaa lukuisten maiden osalta merkittävästi, jolloin myös sopeutuminen kohti tätä tasoa olisi helpompaa. Riski siitä, että sääntöjen joustavuuden lisäys heikentäisi niiden kykyä estää ylivelkaantumista, on pieni. Sääntöjen tehottomuuden syyhän on ollut toimeenpano, ei niiden tiukkuus. Realismin lisääntyminen voisi parhaimmillaan jopa lisätä kansallista sitoutumista velkakestävyyden parantamiseen. Toimeenpanon kannalta edellä todettu rahoitustuen ehdollisuus on avainasia. Sen perusideaa voisi ehkä myös laajentaa kohti normaaliolojen ehdollisuutta, ts. koskemaan jollakin tavalla EU-budjetista jäsenmaille tehtäviä tulonsiirtoja.
Aiemmin todettu tarve lisätä julkisia investointeja ilmastonmuutoksen torjuntaan ja kasvun edistämiseen ilmastonäkökulmasta kestävällä tavalla on hankala yhdistää julkisen talouden sopeuttamiseen velkakestävyyden parantamiseksi. Tuoreessa analyysissä Darvas ja Wolff (2021) päätyvät esittämään tällaisten investointimenojen erottamiseen muista menoista ”vihreänä kultaisen säännön” avulla. Ts. ilmastopolitiikan kannalta tärkeitä investointeja ei luettaisi vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiseen alijäämään ja velkaan ajatuksella, että tällaiset investoinnit maksavat itsensä takaisin parempana talouskehityksenä tulevaisuudessa verrattuna tilanteeseen, jossa ilmastotoimia ei tehtäisi.
Tällaiset kultaiset säännöt ovat ongelmallisia, koska rajanveto itsensä maksavien investointien ja muiden menojen välillä on häilyvä ja altis keplottelulle, samalla kun kaikki velka on hoidettava käyttötarkoituksesta riippumatta. Ajatusta ei kuitenkaan tulisi suoralta kädeltä hylätä, koska pitkän ajan taloudellista kestävyyttä parantavat ilmastoinvestoinnit ovat kiistatta tärkeitä ja pitkäaikaisista investoinneista tinkiminen on yleensä aina helpompaa kuin juoksevien menojen leikkaus. Jos tällaiseen erillistarkasteluun mentäisiin, hyväksyttävät menoerät olisi määriteltävä ahtaasti ja ehkäpä hyväksytettävä etukäteen asiantuntijaelimellä.
Suomen linja
Koronakriisiin liittyneet ratkaisut ovat kiistatta lisänneet yhteisvastuullisuutta EU:n talouspolitiikassa. Paineet jatkoaskeliin samaan suuntaan ovat myös ilmeiset. Tästä syystä on perusteltua pohtia, onko Suomen EU-politiikan linja, jossa on korostettu talouspolitiikan kansallisen vastuun ensisijaisuutta epärealistinen ja pitäisikö linjaa muuttaa.
Minusta Suomen politiikan peruslinja on hyvä. Kansallinen vastuu finanssipolitiikasta on järkevä lähtökohta niin kauan, kun EU ei ole sellainen liittovaltio, joka voisi estää jäsenvaltioiden vastuuttoman finanssipolitiikan. Tällaista liittovaltiota ei ole näköpiirissä.
Peruslinja ei myöskään ole nähdäkseni epärealistinen, jos sen puitteissa on valmiutta sellaisiin muiden tärkeinä pitämiin muutoksiin, joista ei ole ainakaan sanottavaa haittaa, vaan ehkä jopa hyötyä, samalla kun parannetaan kunkin maan kannustimia vastuulliseen politiikkaan. Tällainen linja olisi nähdäkseni rakennettavissa kolmen asian varaan: (1) markkinakurin aseman vahvistaminen finanssipoliittisen kurinalaisuuden tukena ml. erityisesti ehdollisuuden periaatteen korostaminen kaikessa rahoitustuessa, (2) itse finanssipoliittisten sääntöjen päivittäminen tavoitteiltaan realistisemmiksi kunkin maan velkakestävyysanalyysiin pohjautuen ja (3) avoin suhtautuminen EU:n budjetin maltilliseen kasvattamiseen. Myös EVM:n institutionaalista asemaa, toimivaltuuksia ja resursseja olisi luontevaa arvioida osana tällaista kokonaisuutta.
Etelä-Euroopan maat suhtautuvat tunnetusti hyvin kriittisesti kaikkiin markkinakurin voimistamisen pyrkimyksiin. Toisaalta niillä on ilmeinen tarve finanssipolitiikkasääntöjen muokkaamiseen. Monella taholla on uskoakseni ymmärrystä yhteisten ponnistusten lisäämiseen ilmastonmuutoksen torjunnassa ja turvallisuutta vahvistavissa toimissa. En myöskään usko, että Saksan näkemys vastuullisen talouspolitiikan perusteista olisi muuttumassa ihan toisenlaiseksi.
Kelvollisen kompromissin keittäminen kokoon tällaisessa asetelmassa ei ehkä ole ihan mahdotonta. Suomen kannattaisi sitä joka tapauksessa yrittää. Ikkuna tehokkaaseen vaikuttamiseen ei kuitenkaan ole kauan auki. Saksan vaalien jälkeiset kuukaudet ovat ratkaisevia, vaikka mikä tahansa realistinen muutosprosessi vie vuosia.
[1] EKP:n osalta ei tietenkään puhuta suoraan finanssipolitiikasta. OMT-lupaus kuitenkin merkitsee käytännössä tukea suurissa vaikeuksissa olevan jäsenvaltion rahoitukselle niin, että valtion harjoittama finanssipolitiikka voi muodostua kevyemmäksi kuin mitä se olisi ilman tällaista lupausta.
[2] Nämä muutokset olivat tavallaan osa poliittista sopimusta. Vaikeuksissa olleiden maiden tärkeinä pitämien rahoitustukien vastapainoksi luotiin uusia tulevaisuuden riskejä vähentäviä sääntöjä ja menettelyitä, Merkelin sanoin ”Solidarität und Solidität gehören zusammen”.
[3] Tämä on USA:n ja EU:n fiskaalista federalismia verranneen Roddenin (2017) keskeinen argumentti sen puolesta, että euroalueen valtionvelkaongelman hallintaan tarvitaan markkinakuria.
[4] Linkki rahoitustuen ja finanssipolitiikan sääntöjen noudattamisen välillä tuli esille jo saksalais-ranskalaisessa ekonomistiraportissa, ks. Bénassy-Quéré ym. (2018).
[5] Ks. EFB (2020), Martin ym. (2021).