Blogi

Vielä EU:n finanssipolitiikkakehikon uudistamisesta

Suomenkin on muotoiltava kantansa EU:n finanssipolitiikkaa koskevan säännöstön kehittämiseen lähiaikoina. Monien esittämä huoli Suomen jäämisestä sivuraiteelle tiukkojen lähtökohtien takia on liioiteltu. Aktiivisuutta kuitenkin tarvitaan. Mielestäni Suomen tulisi ajaa kunnianhimoista uudistusta, jossa välttämättömiä joustoja tasapainottavat aiempaa selvästi uskottavammat mekanismit kurinalaisuuteen paimentamisessa.

 

EU-komissio antoi 19.10. tiedonannon EU:n talouspolitiikkakehikon kehittämisestä. Tiedonannolla käynnistetään uudelleen EU:n talouspolitiikkasäännöksiä koskeva uudistusharkinta, jonka koronapandemia keskeytti. Erityinen huomio kohdistuu siihen, muutetaanko ja mahdollisesti millä tavalla julkisen talouden hoitoa paimentavaa vakaus- ja kasvusopimusta. Tämä tarve aktualisoituu vuoden 2023 alusta, jolloin sen koronasta johtuva ”hyllytys” päättyy.

Tiedonanto käynnisti avoimen kuulemisprosessin, jossa kaikki halukkaat voivat vuoden loppuun mennessä kertoa näkemyksensä EU-talouspolitiikan kehittämistarpeista vastauksina 11 tiedonannossa esitettyyn kysymykseen. Erityisesti jäsenvaltioiden odotetaan esittävän näkemyksensä aikarajan kuluessa.

Pohdiskelin blogissa 20.9. EU:n talouspolitiikkakehikon muutostarpeita. Päädyin pitämään tavoiteltavin asioina (1) finanssipoliittisten sääntöjen parempaa toimeenpanoa mm. ehdollistamalla kaikki rahoitustuki fipo-sääntöjen noudattamiselle ja vahvistamalla markkinakurin edellytyksiä, (2) fipo-sääntöjen saattamista realistisemmiksi ottaen samalla huomioon kunkin maan tilanne ja (3) avointa suhtautumista EU-budjetin maltilliseen laajentamiseen samalla kun rahoitustuesta vastuussa olevan EVM:n toimintakykyä parannettaisiin.  Komission tiedonanto ja muutama muu seikka antaa nyt aiheen täydentää hieman pohdintoja.

Saksan politiikka

Saksan vaalitulos on näillä näkymin johtamassa kolmen puoleen – SPD, Vihreät ja FDP – koalitiohallitukseen. Puolueiden alustava yhteisymmärrys painottaa investointiohjelmaa Saksan talouden modernisoimiseksi ja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Tämän tulisi tapahtua ns. velkajarrun puitteissa ja kiristämättä verotusta. Tällainen linjaus voi toteutua vain tiukalla menojen priorisoinnilla ja/tai valtion tulevien vuosien menotalouteen välittömästi kuulumattomia rahoituskeinoja luovasti käyttämällä.

EU-talouspolitiikan osalta yhteisymmärrysasiakirja sanoo verraten vähän. Siinä viitataan olemassa olevan vakaus- ja kasvusopimuksen osoittamaan joustavuuteen ja puhutaan kasvun, velkakestävyyden ja ilmastoystävällisten investointien edistämisestä sen pohjalta.

Talouspolitiikka on nähdäkseni puolueista suhteellisesti tärkeintä FDP:lle, joka on myös asettanut valtiovarainministerin salkun saamisen avaintavoitteekseen. Tämän perusteella voisi ajatella, etteivät hallitusohjelman linjaukset EU:n talouspolitiikkakehikon kehittämisen osalta voi poiketa radikaalisti FDP:n esittämistä linjauksista. Vaaliohjelmassaan FDP vaati paluuta alkuperäiseen vakaus- ja kasvusopimukseen, sanktioiden kiristämistä, EVM:n roolin vahvistamista, valtioiden velkajärjestelymekanismin luomista ja torjui pysyvän yhteisen finanssipoliittisen kapasiteetin elpymisrahaston pohjalta.

Näistä positioista FDP joutuu väistämättä jonkin verran tinkimään, koska erityisesti Vihreät on eri linjoilla. Tuoreessa haastattelussa (FAZ 3.11.) FDP:n puheenjohtaja Lindner näyttäisikin perääntyvän vanhaan vakaus- ja kasvusopimukseen palaamisesta. Hän ei esimerkiksi suoraan sulkenut pois VKS:n velkarajan nostoa 60 prosentista 100 prosenttiin.  Sen sijaan elpymisrahaston tapaisen ratkaisun tekemisen pysyväksi hän torjuu, viitaten tässä yhteydessä myös Suomen (pääministerin) kantaan.

Em. seikat tukevat käsitystä, että hallituspohjan muutoksesta huolimatta Saksa ei tule kannattamaan finanssipoliittisten sääntöjen radikaalia löysentämistä tai pysyvän EU-tason finanssipoliittisen kapasiteetin luomista elpymisrahaston mallin mukaisesti.

EVM-ekonomistien paperi

Joukko ekonomisteja, joista pääosa työskentelee Euroopan vakausmekanismissa EVM:ssä, analysoi tuoreessa työpaperissa kiinnostavasti EU:n finanssipolitiikan sääntöjä ja kommentoi erilaisia uudistusehdotuksia sekä esittää verraten yksinkertaisen oman uudistusehdotuksensa.

Ehdotuksessa tunnustetaan nykyinen 60 % velkaraja epärealistiseksi ja näköpiirissä oleva korkotaso huomioon ottaen tarpeettoman matalaksi. Se ehdotetaan korvattavaksi 100 % rajalla. Toisaalta 3 % alijäämärajaa pidetään edelleen perusteltuna.  Uusi raja on samalla tavalla mielivaltainen kuin 60 % raja, mutta myös samalla tavalla yhteensopiva 3 % alijäämärajan kanssa kuin 60 % oli 1990-luvulla. Oletetulla 3 % nimellisen BKT:n kasvulla 3% alijäämä vakauttaa velkasuhteen 100 % tasolle samalla tavalla kuin 1990-luvulla ehkä realistiseksi arvioidun 5 % nimellisen BKT:n kasvun oloissa 3 % alijäämä vakauttaa velkasuhteen 60 prosenttiin. Ja kuten 60 % velkataso 1990-luvulla, uusi 100 % taso vastaa taas vallitsevaa EU:n keskimääräistä velkatasoa.

Operatiiviseksi säännöksi esitetään monissa muissakin ehdotuksissa esille tullutta menosääntöä: julkisten ei-syklisten menojen kasvuvauhti ei saisi ylittää nimellisen BKT:n ennustettua keskimääräistä kasvuvauhtia. Niiden maiden osalta, joiden velkasuhde ylittää 100 %, tulisi noudattaa muita tiukempaa sääntöä, joka asettaisi perusjäämälle maksimikasvuvauhdin niin, että todellisen velka-bkt-suhteen ja 100 % rajan erotuksesta olisi vuosittain kurottava pois vähintään 1/20 nykyisten sääntöjen tapaan.

Niiden maiden osalta, joissa olisi komission ja Euroopan investointipankin arvion mukaan julkisten investointien ”vaje”, ehdotus sallisi tilapäisesti sääntöä nopeamman menojen kasvun. Samoin paha taantuma sallisi jäsenmaan poiketa velan lyhentämisen 1/20 vaatimuksesta.

Toimeenpanon varmistamisen osalta ehdotus ei nojaa suoriin sakkoihin, joita tähän saakka ei koskaan ole kyetty panemaan toimeen. Sen sijaan kirjoittajat nostavat esille EU:n budjettiin sisältyvien maksujen ja EVM-rahoitustuen saamisen ja tukeen liittyvien ehtojen tiukkuuden kytkemisen finanssipoliittisten sääntöjen noudattamiseen. Mitään täsmällistä ehdotusta paperiin ei tältä osin kuitenkaan sisälly.

Kirjoittajat pitävät yhteistä finanssipoliittista vakautusfunktiota hyödyllisenä poikkeuksellisissa tilanteissa. Paperissa ei kuitenkaan oteta kantaa siihen, millainen sen tulisi olla, vaan viitataan erilaisiin ehdotuksiin. Näiden joukossa todetaan myös EVM:n rahoitustuki yhdeksi vaihtoehdoksi.

Investointien erityisasema

Komission tiedonannossa esitetään arvio, että ilmaston muutoksen torjunta tavoitellulla tavalla ja digitalisaation edistäminen edellyttäisi vuosittain 650 miljardia nykyistä suurempia bruttoinvestointeja EU-alueella koko 2020-luvun ajan. Tämä tarkoittaisi investointiasteen nousua runsaasta 20 prosentista noin 25 prosenttiin BKT:sta, eli viidenneksen nousua. Jos ajateltaisiin, että noususta yhtä suuri osa kuin tähän saakka (15 %) olisi julkisen sektorin investointeja, julkisten investointien BKT-osuuden tulisi EU-alueella nousta runsaasta 3 prosentista 0,7 prosenttiyksikköä. Nousun olisi lisäksi luultavasti hyvä olla suurempi niissä maissa, joissa investointiaste on pitkään ollut keskimääräistä alempi. Näiden maiden joukossa on Saksan ohella useita korkeasti velkaantuneita maita, kuten Italia, Portugali ja Espanja.

On vaikea sanoa, kuinka luotettava arvio investointien tason nousutarpeesta 20 prosentilla on. Joka tapauksessa kyse on merkittävästä lisäyksestä. Julkisten investointien osalta rahoitus voi tulla osin lisääntyvistä päästökauppatuloista, jos päästöjen hinnoittelua kyetään kiristämään. On kuitenkin uskottavaa, että lisätuloista osa on käytettävä muun verotuksen keventämiseen ja erilaisiin kompensaatioihin energiakustannusten noususta eniten kärsiville (ks. Pisani-Ferry 2021). Niinpä on ilmeistä, että poliittinen paine kohdella investointeja muita menoja lievemmin myös EU:n finanssipolitiikan sääntökehikossa on voimakas.

Niin houkuttelevaa kuin investointien erilainen kohtelu onkin, se voi helposti johtaa koko kehikon merkityksen romuttumiseen (blogini 17.10.21). Tämän vuoksi olisi oltava hyvin varovainen siinä, missä oloissa, sekä missä määrin ja millaisia investointeja voidaan käsitellä muita menoja lievemmin finanssipolitiikan säännöissä. Sääntöjen ulkopuolelle jättäminen ei voi olla tulla kysymykseen.

Liukumisen vaara

EU:n päätöksenteon ongelma on usein ratkaisujen lykkääminen kriisitilanteisiin ja tulkintojen muuttaminen sovittujen periaatteiden selkeän uudistamisen sijasta. Nämä riskit koskevat mitä suurimmassa määrin myös nyt pöydällä olevia asioita.

Vakaus- ja kasvusopimuksen hyllylle panon edellytyksenä olevat poikkeusolosuhteet eivät näköpiirissä olevan makrotalouskehityksen valossa voi enää päteä vuonna 2023. Tällöin olisi siis palattava vanhoihin sääntöihin. Näiden noudattaminen on kohonneiden velkatasojen takia kuitenkin entistäkin vaikeampaa, etenkin kun otetaan huomioon em. paineet julkisten investointien lisäämiseen. Ilman selkeitä päätöksiä on ilmeinen vaara, että ongelmatilanne ajaudutaan ratkaisemaan uusilla poikkeuksilla, jotka entisestään rapauttavat sääntöjen uskottavuutta. Sääntöjen toimeenpanon parantamiseen ei liity samanlaista aikapainetta ja se voikin helposti ”unohtua”.

Päästökaupan laajentamiseen liittyvä komission esitys päästökauppatulojen osittaisesta ohjaamisesta sosiaalirahastoon muuttaisi vasta vuosi sitten sovittua ajatusta käyttää päästökaupan tapaisia tulonlähteitä elpymisrahastovelan maksuun. Rahasto lisäisi jäsenmaiden välisiä tulonsiirtoja maille, jotka ovat juuri hyötyneet merkittävästi elpymisrahastoratkaisusta. Samalla komission vaikutusvalta jäsenmaiden rahankäyttöön kasvaisi myös sosiaalipolitiikan alalla. Kummastakaan seikasta ei kuitenkaan ole käyty laajempaa periaatteellista keskustelua.

Elpymisrahaston pääideaksi muodostui yhteisvastuullisesti hankitun velan käyttö ilmastonmuutoksen torjuntaan ja digitalisaation edistämiseen tähtäävien investointien rahoittamiseen yhdistettynä jäsenmaille annettujen maakohtaisten suositusten mukaisten rakenneuudistusten toteuttamiseen. Monissa maissa ohjelmia onkin ilmeisesti laadittu hyvin tältä pohjalta. Tämä koskee myös ohjelmasta absoluuttisesti eniten hyötyvää Italiaa. Tuoreet tiedot Italian budjettisuunnitelmista kuitenkin viittaavat siihen, että Italia aikoo lähivuosina keventää verotusta noin 40 mrd. eurolla. Vaikka Italian verorakennetta varmastikin on tarpeen kehittää, verotuksen keventäminen, etenkin kasvun jo nopeuduttua olennaisesti, istuu huonosti yhteen elpymisrahaston perusidean eli rakennemuutosta tukevien julkisten investointien lisäämistarpeen kanssa. Elpymisrahaston voimavaroja ohjautuu alkuperäiseen ajatukseen nähden toissijaisiin asioihin.

Vaikutus Suomen positioon

Suomessa on eri tahoilla oltu huolestuneita siitä, että Suomi jää sivuraiteelle EU:n talouspolitiikkasääntöjen kehittämiskeskustelussa korostaessaan (esim. EU-politiikan selonteossa) yhtäältä kansallisen finanssipolitiikan kurinalaisuuden tärkeyttä ja vastustaessaan uusien yhteisvastuuelementtien tuomista finanssipolitiikkaan. Tuoreet tapahtumat eivät nähdäkseni anna aihetta suureen huoleen siitä, että Suomen politiikkalähtökohdat merkitsisivät sellaiselle sivuraiteelle jäämistä, ettei Suomi kykene vaikuttamaan lopputulokseen. Erityisesti Saksan politiikka tuskin tulee radikaalisti muuttumaan.

Aktiivisuutta omien näkemysten edistäminen kuitenkin edellyttää. Vaikka Ranskan haluttomuus viedä EU-talouskehikkoa koskevia uudistukia eteenpäin puheenjohtajakaudellaan ensi vuoden alkupuoliskolla tarkoittaneekin, ettei muutoksista kyetä sopimaan ennen kesää, valmistelut etenevät koko ajan. Joulukuun loppuun mennessä Suomen on joka tapauksessa vastattava komission kysymyksiin. Tämä on oiva tilaisuus esittää selkeät omat näkemykset hyvän uudistuksen linjoista.

Hyvä linja voisi minusta rakentua seuraaville hieman täsmällisemmille näkökohdille:

1)      On syytä pyrkiä selkeään ja kunnianhimoiseen kokonaisuudistukseen, jossa sääntöjen joustavuus ja sääntöjen varsinaisen kurinalaisuustavoitteen saavuttamista tukevat toimet ovat tasapainossa, sen sijaan, että akuuteiksi muodostuvista ongelmista jäätäisiin selviytymään tulkinnan kautta.

2)      Korkeasti velkaantuneiden maiden velka-asteen alentamistavoite on tehtävä tavalla tai toisella nykyistä realistisemmaksi ja samalla paremmin alentuneen korkotason huomioon ottavakaksi; velkatavoitteen maakohtaisuus velkakestävyysanalyysiin perustuen edellyttää huolellista harkintaa.

3)      Jokin ei-syklisiä menoeriä koskeva velkasääntö on lupaavin tapa tavoitella velkasuhteeseen pääsemistä ja sen alla pysymistä; poikkeamismahdollisuuden tulisi olla mahdollista vain asiantuntijaelimen (esim. EFB) arvioimissa harvinaisissa poikkeustilanteissa.

4)      Investointimenojen muita menoja suotuisampi käsittely voi olla perusteltua, mutta sen tulisi olla hyvin rajattua määrän, käyttötarkoituksen ja olosuhteiden perusteella. Investointeja ei voida jättää sääntöjen ulkopuolelle ns. kultaisen säännön mukaisesti.

5)      Sääntöjen noudattamattomuuden sanktiointi olisi paras perustaa EU-budjettivarojen maksun sekä EVM-rahoitustuen saatavuuden ja ehtojen laajaan ehdollistamiseen fipo-sääntöjen noudattamisen suhteen; ääritilanteessa sääntöjen huonon noudattamisen tulisi voida johtaa tuen epäämiseen.

6)      Rahoitustuen epäämisen mahdollistamiseksi ja siten markkinakurin uskottavuuden vahvistamiseksi olisi vähennettävä valtion velkajärjestelyyn liittyviä riskejä euroalueen rahoitusvakaudelle. Tämän välttämätön ehto on pankkien valtionpaperisijoitusten rajoittaminen.

7)      EVM on valmis finanssipoliittinen tasausjärjestelmä poikkeuksellisiin rahoitusvaikeuksiin joutuvien jäsenmaidenrahoituksen tukemiseen ja finanssipolitiikan riittävän elvyttävyyden varmistamiseen syvissä taantumissa. Uutta fipo-kapasiteettia ei tarvita suhdannetasaukseen, jos jäsenmaat kunnioittavat finanssipolitiikan sääntöjä. Ilman ehdollisuutta toimiva tukimekanismi heikentäisi sääntöjen noudattamisen tarvetta. Samalla tehokas EVM voisi tukea velkakestävien maiden likviditeettiä ongelmamaan velkajärjestelyn toteutuessa. EVM:n tukikapasiteettia olisi syytä vahvistaa ja yhtenä vaihtoehtona olisi harkittava menettelyn luomista EVM:n rahoittamiselle EKP:sta.

Tehokkaan vaikuttamisen kannalta ei välttämättä ole viisasta esittää julkisesti kovin yksityiskohtaisia ehdotuksia tai vaatimuksia. Yksityiskohtaisia malleja on kuitenkin tärkeää suunnitella ja testata epävirallisesti etenkin samoin ajattelevien maiden kesken.