EU-talouspolitiikkakehikon uudistus etenee. Saksa on aiempaa avoimempi muutoksille, mutta ei ole radikaalisti muuttanut peruslinjaansa. Tämä tarjoaa Suomelle kelpo mahdollisuuden vaikuttaa uudistusten sisältöön. Uudistusten lykkääminen ei ole hyvä vaihtoehto. Se lisää riskiä tulkintojen kautta toteutuvasta jatkuvasta löysyydestä ylivelkaantumisen hillinnässä, kun joustoja ei kyetä tasapainottamaan pelisääntöjen toimeenpanon tehostamisella.
Euroopan kuten muidenkin päätalousalueiden talouspolitiikka on ollut hyvin elvyttävää koronakriisin alusta lähtien. Euroopassa elvytyspolitiikka on perustunut kolmeen tekijään: EKP:n massiivisiin arvopaperiostoihin, jäsenmaiden yhtä massiiviseen finanssipolitiikan kevennykseen, jonka juuri EKP:n valtionvelkojen ostot ovat mahdollistaneet, sekä EU-maiden elpymisrahastoon, joka kanavoi jäsenmaiden käyttöön yhteisvastuulliseen velkaan perustuvia resursseja.
Kaikki nämä politiikkatoimet ovat omilla tavoillaan poikkeusoperaatioita ja ovat pysyvinä enemmän tai vähemmän ristiriidassa Maastrichtin sopimuksen määrittämän talouspolitiikkaopin kanssa. Siinähän nojataan liiallisen velkaantumisen välttämiseen ns. vakaus- ja kasvusopimuksen määräysten mukaisesti (joista koronan aikana on voitu poiketa ns. yleisen poikkeuslausekkeen nojalla), kansalliseen vastuuseen finanssipolitiikasta ja sen seurauksista sekä keskuspankin kapeaan tehtävään tavoitella hintavakautta ja pidättäytyä jäsenvaltioiden rahoittamisesta.
Elvytyspolitiikka on tuottanut hyvää tulosta. Taloudet eivät ole ajautuneet globaalia finanssikriisiä seuranneen eurokriisin aikaiseen pitkään taantumaan vaan tuotanto on nopeasti palautunut tai palautumassa kriisiä edeltäneelle kasvu-uralleen. Tämä menestys on lisännyt painoarvoa näkemyksille, että Maastrichtin talouspolitiikkakehikko on ollut liian rajoittava ja sitä tulisi korjata. Samanaikaisesti ilmastopolitiikka ja Euroopan teknologisen kilpailukyvyn vahvistaminen suhteessa Kiinaan ja Yhdysvaltoihin ovat nostaneet esille tarpeen lisätä pitkäaikaisesti julkisia investointeja. Tämä voimistaa edelleen painetta löysentää jäsenvaltioiden velkaantumista rajoittavia sääntöjä ja/tai mahdollistaa EU-velan käyttöä tällaisten investointien rahoittamiseen.
Käytännössä politiikkakehikon uudistamisella näitä tavoitteita palvelevaan suuntaan tarkoitetaan vakaus- ja kasvusopimuksen velka- ja alijäämäsääntöjen löysentämistä ja/tai pysyvän keskitetyn finanssipoliittisen kapasiteetin luomista unionin tai euroalueen tasolle. Pidemmälle vietynä kokonaisuuteen kuuluu ehkä myös EKP:n mandaatin muuttaminen niin, että sillä olisi rajoittamaton rooli tukea tarpeen vaatiessa valtioiden rahoitusta. Tuoreessa CEPR-ekonomistien politiikkapaperissa tarkastellaan systemaattisella tavalla keinoja toteuttaa tällaista agendaa.
Kehikon radikaalin muuttamisen järkevyys ei kuitenkaan ole itsestään selvä. Taloudellinen argumentti varovaisuuden puolesta on, että julkisen sektorin suurella velkaantumisella on edelleenkin pidemmän ajan haittoja. Voimakkaan elvytyspolitiikan ongelmalliset puolet tulevat esille hyötyjä hitaammin, eivätkä koronatoimien osalta vielä ole täysin näkyvissä. Valtioiden velkaantuminen heikentää niiden kykyä elvytykseen tulevaisuudessa. Elvytyksen aikaansaama varallisuushintojen nousu ja osin myös yksityisen sektorin velkaantuminen lisää riskiä rahoitusjärjestelmän häiriöihin. Kun korkotason on jossain vaiheessa noustava, varallisuushinnat voivat romahtaa ja niin yksityisen kuin julkisenkin sektorin velanhoitovaikeudet voivat kasvaa vaarallisesti. Talous voi ajautua tuonnempana kriisiin, joka on yhtä paha kuin elvytyksellä vältetty kriisi.
Poliittinen vasta-argumentti on se, että sekä jäsenmaita koskevien finanssipolitiikkasääntöjen löysentäminen että yhteisen finanssipoliittisen toimintakyvyn luominen johtaisivat lisääntyviin yksisuuntaisiin tulonsiiroihin talouttaan paremmin hoitaneista maista huonommin hoitaneille maille, vahvistaisivat ”tulonsiirtounionia”.
Juridispoliittinen ongelma isojen uudistusten toteuttamiselle puolestaan on se, että merkittäviä muutoksia on hankala loputtomiin toteuttaa tulkitsemalla perussopimuksien asettamia rajoituksia uudelleen, kuten erityisesti elpymisrahaston luomisen yhteydessä tapahtui. Perussopimuksen merkittävä muuttaminen on taas vaikeaa, ellei mahdotonta.
Päätösten aika lähestyy
Talouden normalisoituminen tuo lähemmäksi ajankohdan, jolloin talouspolitiikkakehikon uudistamiseen on otettava kantaa. Välitön syy on se, että vakaus- ja kasvusopimuksen hyllylle panoa on vaikea jatkaa vuoden 2022 jälkeen, jos EU-alueen talous on likimain toipunut koronasokista.
Paluu vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöihin sellaisina, jollaisina niitä sovellettiin ennen koronakriisiä, on kuitenkin jokseenkin mahdotonta korkeasti velkaantuneiden maiden osalta. Tämä johtuu ennen kaikkea velkatason noususta, mutta myös edellä todetuista investointipaineista.
Toisaalta talouspolitiikkakehikon eri osilla on vahvat kytkennät toisiinsa. Se, miten vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä mahdollisesti muokataan, vaikuttaa yhteisen finanssipoliittisen kapasiteetin tarpeeseen. Pankkiunionin kehityksellä on niin ikään merkitystä maiden välisen suhdannetasauksen ja tarpeelle ja jopa valtioiden velanottokannustimille. Yhteisymmärrykseen pääsyä tyypillisesti edesauttaa, jos pöydällä on useita asioita, joista maiden näkemykset eroavat. Niinpä vakaus- ja kasvusopimuksen muokkaamisen yhteydessä olisi asiallisesti luontevaa käsitellä myös muita asioita.
Muodollisesti talouspolitiikkakehikon uudistustarpeet tulevat esille komission käynnistämän arvioinnin yhteydessä. Lokakuussa annettuun tiedonantoon liittyvä kaikille avoin konsultaatiokierros päättyy vuoden vaihteessa. Sen jälkeen komission voi olettaa valmistelevan ehdotuksiaan.
Käytännössä asioiden eteneminen riippuu isojen EU-maiden halukkuudesta viedä asioita eteenpäin. Vuoden 2022 alkupuoliskon puheenjohtajamaa Ranska ei ilmeisestikään halua nostaa asiaa agendalle ennen maan huhtikuussa olevia presidentinvaaleja. Mutta valmistelu etenee vuoren varmasti.
Saksan kanta tärkeä
Valmistelun suunta riippuu epäilemättä paljon Saksan kannasta. Uusi hallitus suhtautuu perinteiseen tapaan hyvin myönteisesti EU:hun. Hallitusohjelmassa ilmaistaan itse asiassa poikkeuksellisen selvästi halu unionin instituutioiden kehittämiseen liittovaltiomaiseen suuntaan ja myös perussopimusten avaamiseen tässä tarkoituksessa.
Hallitusohjelman EU-talouskehikkoa koskevat kirjaukset eivät kuitenkaan näytä merkitsevän radikaalia poikkeamaa Saksan aiempaan linjaan. Vakaus- ja kasvusopimuksen todetaan osoittaneen joustavuutensa. ”Sen pohjalta haluamme varmistaa kasvun, säilyttää velkakestävyyden ja huolehtia kestävistä ja ilmastoystävällisistä investoinneista”. Sopimusta tulisi ohjelman mukaan yksinkertaistaa, ja tässä yhteydessä viitataan myös toimeenpanon vahvistamiseen.
Tulkitsisin tämän tarkoittavan avoimuutta sopimuksen muokkaamiseen, etenkin sellaisten ilmastopolitiikkaan liittyvien investointien mahdollistamiseksi, joita Saksa haluaa itsekin toteuttaa. Toisaalta viittaus sopimuksen osoittamaan joustavuuteen ja velkakestävyyteen tukevat käsitystä, ettei Saksa ole halukas sellaiseen joustavuuden lisäämiseen, joka liudentaisi entisestään sopimuksen tavoitetta pitää jäsenvaltioiden velkaantumista kurissa.
Elpymisrahasto todetaan määrältään ja ajallisesti rajoitetuksi instrumentiksi. Kun tekstissä lisäksi korostetaan rahaston toimien toimeenpanon tärkeyttä eikä sanota mitään sen toimimisesta mallina tuleville ratkaisuille (kuten liittokansleriksi nyt valittu Olaf Scholz vielä vuosi sitten mainitsi), arvelisin, ettei Saksa ole halukas sen kehittämiseen pysyväksi fiskaalikapasiteetiksi.
Ohjelmassa suhtaudutaan myönteisesti pankkiunionin ja pääomamarkkinaunionin kehittämiseen. Saksa ei toisaalta halua sisällyttää pankkiunioniin täysin yhteistä talletussuojaa vaan ainoastaan kansallisten järjestelmien ”jälleenvakuutuksen”. Tämänkin ehdoksi asetetaan pankkien riskien vähentäminen ja pankkien kriisinratkaisunmekanismin tehostaminen. Tässä yhteydessä halutaan sopia pankkien liiallisten valtionpaperisijoitusten rajoittamisesta. Tämä on tärkeä linjaus, koska pankkien suuret valtionpaperisijoitukset ovat asiallisesti suuri rajoite valtioiden velkajärjestelyjen toteuttamiselle ilman pelkoa rahoitusjärjestelmän romahtamisesta. Velkajärjestelyn toteuttamiskelpoisuus puolestaan on välttämätön edellytys sille, että ”markkinakuri” voisi toimia liiallisen velkaantumisen hillitsijänä. Korkeasti velkaantuneet maat, erityisesti Italia, ovatkin vastustaneet jyrkästi valtionlainasijoitusten rajoittamista.
Kun pääosa EU-talouspolitiikkalinjauksista on varsin yleisluonteisia (pl. lähinnä pankkiunionia koskevat tiukat kirjaukset), ei ole vailla merkitystä, että asiat kuuluvat valtiovarainministeriön tontille ja ministerinä toimii FDP:n fiskaalikonservatiivi Christian Lindner.
Kaiken kaikkiaan Saksa näyttäisi olevan avoin erilaisille talouspolitiikkakehikon kehittämisajatuksille, mutta ei edelleenkään olevan halukas vakaus- ja kasvusopimuksen perusrakenteen hylkäämiseen tai pysyvän fiskaalikapasiteetin luomiseen EU:lle. Onko tällainen linja ristiriidassa Suomen toistaiseksi ottamien kantojen kanssa? Ei nähdäkseni perustavaa laatua olevalla tavalla.
Suomi on tunnetusti kuulunut niiden maiden joukkoon, jotka ovat korostaneet kunkin jäsenvaltion omaa vastuuta finanssipolitiikastaan ja velastaan ja vastustaneet sekä vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen löysentämistä että yhteisen finanssipoliittisen kapasiteetin luomista. Eduskunnan keväällä hyväksymä EU-selonteko toteaa tämän lähtökohdan selvästi.
Hallituksen tuore e-kirje eduskunnalle komission tiedonannosta toistaa saman perusviestin. Vakaus- ja kasvusopimuksen osalta painotetaan sopimuksen yksinkertaistamista, ei sen materiaalisen sisällön muuttamista. Perussopimuksia ei haluta avata. Hallitus näyttäisi kuitenkin suhtautuvan avoimesti erilaisten vaihtoehtojen selvittämiseen. Tässä yhteydessä viitataan mm. velkakestävyysarvioiden laajempaan käyttöön julkisen talouden menettelyissä, nykyisen sääntökehikon joustomahdollisuuksien arviointiin ja jopa pysyvän finanssipoliittisen kapasiteetin tarpeen, hyötyjen ja riskien selvittämiseen, jos sellainen nousee esille.
Tällainen asetelma näyttäisi antavan Suomelle ihan kelvolliset mahdollisuudet saada Saksasta vastakaikua konstruktiivisille ideoille. Saksan positioiden muodostumiseen voi vaikuttaa parhaiten, kun ne eivät vielä ole täsmentyneet hallitusohjelman määrittämältä yleiseltä tasolta. Kysymys kuitenkin kuuluu, onko tällaisia ideoita ja kuinka aktiivisesti niistä pyritään saksalaisten – ja muiden – kanssa keskustelemaan.
Lykkääminen tuskin palvelee Suomen tavoitteita
Jos vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamisesta ei päästä vuoden 2022 ensimmäisellä puoliskolla yhteisymmärrykseen, komission on päätettävä vanhojen sääntöjen soveltamistavasta vuodesta 2023 alkaen. Kun niiden edellyttämää velkaantumisen vähentämistavoitetta on jokseenkin mahdotonta toteuttaa useissa maissa, todennäköisin ratkaisu on jonkinlainen komission uuteen tulkintaan perustuva jousto.
Tällainen uustulkintojen tiellä jatkaminen vahvistaisi edelleen EU-sääntöjen rapautumista kansallisen politiikan rajoittajana. Poikkeusoloissa välttämättömästä joustosta tulisi entistä selvemmin myös normaaliaikojen normi. Jousto syntyisi tällöin ilman muutoksia jäsenmaiden kannustimiin toimia vastuullisesti.
Parempi vaihtoehto olisi sopia vakaus- ja kasvusopimukseen tarvittavista joustoa lisäävistä selkeistä muutoksista ja samassa yhteydessä kokonaisuuteen liittyvistä muutoksista, jotka tasapainottavat näitä muutoksia pidemmän ajan velkaantumisen hillitsemiseksi. Eri asiantuntijatahojen esittämät lukuisat ideat VKS.n muokkaamisesta realistisemmaksi antavat hyvät edellytykset muotoilla ehdotuksia kumppaneiden kanssa käytävän keskustelun pohjaksi. Hahmottelin tällaisen ehdotuksen elementtejä osaltani edellisessä blogissani.
Huomionarvoinen juridinen näkökohta on, että perussopimuksen liitteessä todettujen viitearvojen (velka 60% ja alijäämä 3 % BKT:sta) muuttamiseen saattaisi riittää neuvoston yksimielinen päätös. Näin argumentoidaan em. tuoreessa CEPR-ekonomistien paperissa. Tämä mahdollistaisi esimerkiksi velkarajan nostamisen 100 prosenttiin, minkä saavuttaminen järjellisessä ajassa saattaisi olla hyvinkin realistista esimerkiksi Italialle. Suomen ei tulisi sulkea pois tällaista mahdollisuutta, jossa perussopimukseen kajoaminen olisi varsin pientä, eikä siis esimerkiksi edellyttäisi sopimuksen ratifiointia.[i]
Olennaista tällaisessa selkeässä vakaus- ja kasvusopimuksen määräysten muokkaamisessa on, että tällöin lisäjouston vastapainona voidaan luontevasti edellyttää tehokkaampaan toimeenpanoon tähtääviä muutoksia. EU:n rahankäytön ehdollistaminen finanssipoliittisten sääntöjen noudattamiselle, laajemmin kuin nyt koheesiopolitiikassa vaaditaan, on yksi mahdollisuus ja ehkäpä poliittisesti helpompi tapa sanktioida huonoa käytöstä kuin varsinaiset sakot. Ja viime kädessä on välttämätöntä voida sulkea pahoin sääntöjä rikkonut maa EU:n rahoitustuen ulkopuolelle, jolloin markkinakuri voi toimia.[ii] Tämä edellyttää valtioiden velkajärjestelyn uskottavuuden lisäämistä eri tavoin, ennen kaikkea pankkien valtionvelkasijoituksia rajoittamalla. Saksan hallitusohjelman kirjaus viimeksi mainitusta tukee tällaisen, Suomen useasti esillä pitämän tavoitteen läpimenoa. Tällaisista asioista voidaan kuitenkin sopia vain osana isompaa kokonaisuutta.
Lopuksi
Suhtautuminen julkiseen velkaan on muuttunut koronakriisin edellyttämien poikkeustoimien ja uusien investointitarpeiden sekä matalan koron takia. Monilla tahoilla tavoitellaan uutta normaalia, jossa jäsenmaiden velkaantumisen hillintä ei ole yhtä tärkeä asia kuin aiemmin, yhteistä velkaa voidaan ottaa poikkeustilanteiden ulkopuolellakin ja EKP:lle haetaan pysyvää roolia finanssipolitiikan rahoittajana.
On ilmeinen vaara, että tällaisen kehityksen pidemmän ajan riskit jäävät liian vähälle huomiolle sekä yleisen talouskehityksen että jäsenmaiden reilun taakanjaon kannalta. Näiden riskien torjumisen paras keino ei ole lykätä talouspolitiikkakehikon muutoksia tai minimoida ne. Parempi olisi muokata kehikkoa joustavampaan suuntaan, mutta samalla selvästi vahvistaa kannusteita noudattaa pelisääntöjä.
Viime vuosina eri tahoilta esitetty kritiikki Suomen ajautumisesta EU:n ”ytimen” ulkopuolelle on minusta ollut liioittelua. Ei Suomen tarvitse aina olla komission tai isojen maiden kanssa samaa mieltä eikä olla vaatimatta muutoksia muiden serveeraamiin ratkaisuihin, jos sitä pidetään sisällöllisesti tärkeänä. Mutta on tärkeää pyrkiä vaikuttamaan asioihin hyvissä ajoin eikä vasta sitten kun muiden muotoilemat ehdotukset ovat jo pöydällä. Tämä edellyttää Suomen uudistustavoitteiden täsmentämistä siitä, mitä hallituksen e-kirje eduskunnalle linjaa. Ja täsmennysten pohjalta tietysti aktiivisuutta eri tasoilla kaikkien olennaisten pelaajien suuntaan.
[i] 60 % velkaraja ja siihen sopeutuminen ns. 1/20 säännön perusteella todetaan myös jäsenmaiden välillä solmitussa finanssipoliittisessa sopimuksessa (TSCG). Tämän muuttaminen on hankalampaa mutta ei tietenkään mahdotonta (ks. ESM-ekonomistien paperi)
[ii] Markkinakuri on hyvä nähdä sääntöperusteisen kurin jatkumona. ESM-ekonomistien paperissa osoitetaan, että vakaus- ja kasvusopimuksen määräysten rikkomisesta käyty keskustelu on heijastunut valtionlainojen korkoihin tähänkin saakka. Valtioiden velkajärjestelyn uskottavuuden lisääminen voisi tehostaa tätä kanavaa olennaisesti.
