Putinin aloittama sota Ukrainassa heikentää Suomen talouden näkymiä sekä lyhyellä että keskipitkällä aikavälillä. Suomen talouspolitiikkaorientaatiossa on tarve painottaa kriisinkestävyyden ja pidemmän ajan kasvuedellytysten vahvistamista. EU-politiikassakin joudutaan arvioimaan linjauksia uudelleen.
Kriisit muuttavat maailmaa. Sota ja sodan uhka työntävät muut asiat sivuraiteelle, muuttavat politiikan agendan. Kumpikin pätee mitä suurimmassa määrin Putinin Ukrainassa aloittamaan sotaan.
Olemme jo todistaneet muutoksia, jotka vielä 23.2. olivat jokseenkin epäuskottavia: pasifistinen Saksa on muuttanut turvallisuuspolitiikan linjaansa perin pohjin, länsimaat ovat asettaneet ennen näkemättömät taloudelliset pakotteet Venäjälle ja tukeneet aivan poikkeuksellisella tavalla EU:n ulkopuolella olevaa maata ja sen kansalaisia, Nato-jäsenyydestä on tullut relevantti, jopa todennäköinen, vaihtoehto Suomelle.
Ukraina on Suomessakin pyyhkäissyt vielä joitakin kuukausia ja viikkoja sitten isoina pidetyt asiat pois otsikoista ja luultavasti politiikan päättäjien kiireellisten asioiden listalta. Korona ja sen hallintatoimet ovat häipyneet taka-alalle. Käynnistysvaiheeseen siirtynyt Sote-uudistus ei paljon huomiota saa. Kevääksi povatut, hallituksen koossa pysymistäkin uhkaavat kiistat ilmastotoimien riittävyydestä tai keinoista pitää menot kehyksen puitteissa eivät enää ole herättäneet politiikantoimittajien kiinnostusta.
Talouspolitiikkaa koskeva päätösten tekemisen tarve ei kuitenkaan ole kadonnut minnekään. Talouspolitiikan prioriteetit sen sijaan muuttuvat Putinin sodan myötä. Yritän seuraavassa luonnostella joitain ajatuksia näistä prioriteettimuutoksista kolmesta nähdäkseni tärkeästä näkökulmasta: (1) keskipitkän ajan politiikkaorientaatio, (2) lyhyemmän ajan finanssipolitiikka ja (3) EU-talouspolitiikka.
Putinin sodan jatko määrää reunaehdot: käteen jäänee huono mutta ei katastrofaalinen vaihtoehto
Se, millaiseksi Putinin sodan jatko muodostuu ja mitä Venäjällä tapahtuu vaikuttaa ratkaisevasti Suomenkin talouden ja talouspolitiikan toimintaympäristöön. Talouspolitiikkavalintoja ajatellen päävaihtoehdot on ehkä järkevää jakaa kolmeen.
Ensimmäinen on, että Putin laajentaa sodan Ukrainan ulkopuolelle. Tämän kehityspolun seuraukset ovat äärimmäisen vaikeasti arvioitavia ja mahdollisesti niin katastrofaalisia, että talouspolitiikka-asiat jäävät täysin toissijaisiksi. Vaihtoehto lienee kuitenkin eri päättäjien itsesuojeluvaiston takia epätodennäköinen, joten sivuutan sen.
Toinen on, että Putinin sodan osoittautuminen katastrofiksi johtaa nopeasti perinpohjaiseen poliittiseen muutokseen Venäjällä niin, että autokratia korvautuu enemmän tai vähemmän toimivalla demokratialla. Tähän liittyy oikeusvaltioperiaatteiden omaksuminen ja ekspansionististen imperiumihaaveiden hylkääminen ja pyrkimys kehittää Venäjää taloudellisesti ja poliittisesti osana sääntöperusteista kansainvälistä järjestystä. Ukraina vapautuu miehittäjistä ja orientoituu kohti EU- jäsenyyttä. Venäjän turvallisuusuhka väistyy ja taloudellinen kanssakäyminen voi normalisoitua.
Vaikka tällaista vaihtoehtoa kuinka toivoisi ja jollakin aikajänteellä siihenkin saatetaan päätyä, muutamien lähivuosien aikana sellainen näyttää epätodennäköiseltä. Venäjän sortojärjestelmän ote kansalaisyhteiskunnasta on kovin vahva, iso osa venäläisistä on hallinnon tuottaman valheinformaation varassa, maalla ei ole demokraattista perinnettä ja suurvaltanostalgia näyttää iskostuneen laajasti venäläisiin. Vaikka Putin joutuisi luopumaan vallasta, kun Ukrainan sodan virhettä ei enää kyetä peittämään, vaihtoehtoiset vallankäyttäjät todennäköisimmin tulisivat samasta autoritaarisesta turvallisuuskoneistosta, jonka tuote Putinkin on.
Lähivuosina todennäköisintä onkin autoritaarisen menon jatkuminen Venäjällä. Tämä voi toteutua hyvinkin erilaisilla itse Ukrainan sotaa koskevilla skenaarioilla. Hankalin varmaankin on sodan jatkuminen muodossa tai toisessa vuosien ajan, ehkä vähän Afganistania muistuttaen. Lievempi vaihtoehto on jonkinlainen hauras aselepo, jossa Ukraina ainakin tilapäisesti jakautuu vapaaseen, länteen suuntautuvaan osaan ja Venäjän kontrolloimaan osaan, vaikka sen paremmin Ukraina kuin Venäjäkään ei hyväksy tätä pysyväksi olotilaksi. Siis jonkinlainen ennen hyökkäystä vallinnut tilanne, mutta pienemmällä vapaan Ukrainan alueella. Mahdollisuus, että Venäjä pystyisi saamaan koko Ukrainan kontrolliinsa, on nähdäkseni olematon. Sellaisena voi pitää myös Venäjän sotavoimien täydellistä vetäytymistä Ukrainasta ilman demokraattista kumousta Venäjällä.
Yhteistä näille kolmannen vaihtoehdon versioille on, että Venäjä jää pitkälti eristyksiin läntisestä maailmasta. Sodan jatkuessa eristys ei ainakaan lievene siitä, mihin juuri nyt ollaan päätymässä, mutta jonkinlaisen aselevon tapauksessakin merkittävä osa talouspakotteista jäisi luultavasti voimaan. Venäjän talouskehityksen kannalta olennaista on, että läntisiä investointeja ja teknologian siirtoa Venäjälle ei juurikaan tapahdu, sekä pakotepolitiikan että siitä riippumattakin riskiarvioiden muuttumisen takia. Aivovuoto Venäjältä pysyy suurena ja länsi irrottautuu nopeutetusti Venäjän tuottaman fossiilienergian käytöstä. Tämä kaikki merkitsee Venäjän talouden alamäen jatkumista pakotteiden luoman alkusokin jälkeenkin. Venäjän sotilaallinen uhka kuitenkin säilyy ja pakottaa länsimaita panostamaan viime vuosia enemmän turvallisuuteen. Taloudellinen kanssakäyminen näivettyvän Venäjän kanssa on vähäistä.
Jos Venäjällä vastoin todennäköisyyksiä syntyisi sotakatastrofin seurauksena demokraattinen kumous, siihen sopeutuminen tuskin olisi hankalaa. Paljon suurempi virhe olisi rakentaa toiminta toiveajattelun varaan.
Politiikkaorientaatio: kriisinkestokyky ja kasvupolitiikka prioriteetteja
Venäjän eristäminen merkitsee tietysti Suomelle tuntuvaa taloudellista menetystä, kun Venäjän markkinat sulavat olemattomiksi eikä Venäjän raaka-ainevaroja voida hyödyntää entiseen malliin. Ilmeiset vaihdannan hyödyt kahden resursseiltaan erilaisen alueen välillä jäävät käyttämättä.
Talousmaantieteellisesti Suomesta tulee jälleen viime vuosia enemmän ”pussinperä”. Emme ole portti edes heikosti kehittyville Venäjän markkinoille. Jos vastapakotteeksi jää Venäjän ilmatilan käyttökielto, Finnairilla ja Helsinki-Vantaalla ei ole sijainnista johtuvaa kilpailuetua Euroopan porttina Aasiaan. Asetelmassa on jotain samaa kuin Neuvostoliiton aikaan, lisättynä bilateraalikaupan puuttumisella. Tilannetta lieventää toki se, että palvelukauppaan on syntynyt verkon kautta tapahtuvaa, maantieteestä riippumatonta vaihdantaa.
Sijainti autoritaarisen ja kokemuksen perusteella aggressiivisen Venäjän naapurissa lisää pitkäksi aikaa Suomen maariskiä. Tämä ei ehkä ilmene merkittävästi valtionvelan korkotasossa, koska Suomen valtion luottokelpoisuuteen luotettaneen hyvän historian takia jatkossakin paljon, jos hoidamme julkista taloutta vastuullisesti; valtio on maksanut jopa sota-aikoina otetut velkansa. Ulkomaalaiset sijoittajat pitänevät kuitenkin Suomen yksityistä sektoria riskialttiimpana kohteena, olkoon kyse portfoliosijoituksista tai suorista sijoituksista. Myös Suomen houkuttelevuus ulkomaalaisille osaajille voi kärsiä Venäjän läheisyydestä. Kysymys kuuluu, miksi sijoittaja tai osaaja valitsisi Suomen, jos vaihtoehtona on turvallisempana pidetty Ruotsi, Tanska tai Hollanti. Muiden etujen tulee olla riittävän vahvoja kompensoimaan koetun (vaikka ehkä omasta mielestämme liioitellunkin) riskin.
Tarve panostaa lisää turvallisuuteen koskee haavoittuvan sijaintimme takia merkittävästi myös Suomea, vaikka olemmekin huolehtineet sotilaallisesta maanpuolustuksesta varsin hyvin moneen muuhun EU-maahan verrattuna. Samoin on tarpeen panostaa lisää kyberturvallisuuteen ja huoltovarmuuteen. Nämä kaikki lisäävät julkisia menoja niin pitkäksi aikaa, kun Venäjän uhka säilyy uudella, aiempaa korkeammaksi arvioidulla tasollaan.
Suomella on muiden EU-maiden tavoin tarve nopeuttaa siirtymää pois Venäjän tuottamasta fossiilisesta energiasta. Kun korvaavat vaihtoehdot ovat ainakin aluksi kalliimpia, välitön vaikutus on yritysten ja kotitalouksien kustannusten kasvu. Samalla julkisen sektorin menot kasvavat investointien edistämistoimien ja/tai kohonneiden energiahintojen aiheuttamien tulonsiirtotarpeiden takia.
Jo ennen Putinin aggression aiheuttamaa toimintaympäristön hankaloitumista Suomen pidemmän ajan kasvunäkymä oli vaisu. Tämän vuoksi edellä todetut kasvua heikentävät seikat ovat kokoluokkaansa ongelmallisempia.
Syntyy siis asetelma, jossa tuotannon taso jää ainakin jonkin verran pienemmäksi kuin ilman aggressiivista Venäjää toteutuisi ja samalla julkisia menoja on painetta lisätä turvallisuuden ja kriisinkestokyvyn parantamisen vuoksi. Muutokset kummassakin suhteessa ovat lisäksi pitkäaikaisia. Tämä merkitsee sitä, että suomalaisten kulutusmahdollisuudet (yksityinen ja yksilöllinen julkinen kulutus) kehittyvät tulevina vuosina aiemmin ennakoitua heikommin. Tämä tulisi hyväksyä tosiasiana niin julkisen sektorin kuin esimerkiksi työmarkkinaosapuolten päätöksenteossa.
Yleinen talouspolitiikkaa koskeva johtopäätös nähdäkseni on, että talouspolitiikan perusorientaationa tulisi olla, turvallisuutta ja yhteiskunnan kriisinkestokykyä vahvistavien toimien rinnalla, Suomen kasvukyvyn kohentaminen sen kompensoimiseksi, että Suomen talousmaantieteellinen asema on heikentynyt ja maariski kasvanut. Tämä orientaatio koskee niin julkisia menoja, verorakennetta kuin erilaista sääntelyäkin.
Talouspolitiikkavalinnoissa on pakko kiinnittää paljon huomiota julkisen talouden kykyyn selviytyä lähivuosien erilaisista panostustarpeista ilman, että vaarannetaan kykyä velkaantua tulevaisuudessa. Julkisessa taloudessahan on jo lähtökohtaisesti kestävyysvaje. Lisäksi globaali finanssikriisi, pandemia ja nyt Putinin sota osoittavat, että talouteen voi kohdistua merkittäviä julkista taloutta heikentäviä sokkeja paljon useammin kuin vielä 15 vuotta sitten ajattelimme.
Tästä seuraa nähdäkseni toinen johtopäätös: Julkisten menojen joukossa on priorisoitava em. turvallisuutta ja kasvua tukevia menokohteita muiden menojen kustannuksella. Siis valtion perustehtäville ja laajasti ymmärretylle kasvupolitiikalle tulisi antaa enemmän painoa muiden tehtävien kustannuksella. Esimerkiksi viime syksynä saavutettua parlamentaarista yhteisymmärrystä tutkimus- ja kehitysmenojen lisäämisestä ei ole varaa peruuttaa. Samoin on välttämätöntä tehdä Suomeen asettuminen mahdollisimman helpoksi ja houkuttelevaksi ulkomaalaisille osaajille. Niin traagista kuin Suomeenkin suuntautuva pakolaisuus on ukrainalaisille, osa tänne tulijoista auttaa Suomea työvoimapulmien helpottamisessa. Jos osaamme heidät hyvin ottaa vastaan.
Kolmas päätelmä nousee samasta julkisen talouden kestokyvyn turvaamisen tärkeydestä: verotusta ei voida ainakaan keventää vaan pikemminkin verotuksen tason on noustava. Menojen priorisoinnista huolimatta on epäuskottavaa, että turvallisuutta ja kasvuedellytyksiä parantavat menonlisäykset kyettäisiin täysin kompensoimaan muista menoista tinkimällä. Yksi tärkeä osa yhteiskunnan kriisinkestokykyä on, että haavoittuvimmista pidetään huolta huonoissakin oloissa, kaveria ei jätetä. Julkisista menoista iso osa kohdistuu juuri tähän, kulloinkin haavoittuvimmassa tilanteessa olevien auttamiseen. Verorakennetta on toki syytä yrittää muokata tukemaan paremmin Suomen houkuttelevuutta investointien ja yleensä taloudellisen toiminnan sijaintipaikkana ja myös tukemaan välttämätöntä siirtymistä pois fossiilisesta energiasta.
Lyhyen ajan finanssipolitiikka: hankalia valintoja lisää jo tällä hallituskaudella
Venäjän markkinoiden sulkeutuminen, vastapakotteet, inflaation kiihtyminen ja yleisen epävarmuuden lisääntyminen heikentävät Suomen kasvua jo kuluvana vuonna. Kuinka suureksi vaikutus muodostuu, on vielä hyvin epäselvää. Eri tahojen tekemät alustavat arviot eivät kuitenkaan viittaa dramaattisen suuriin vaikutuksiin, mm. sen vuoksi, että Venäjän viennin loppumisen vaikutus BKT:hen voi enimmilläänkin olla 1,5 % BKT:sta ja todennäköisesti vähemmän. Olemme luultavasti hieman viisaampia välittömistä vaikutuksista, kun hallitus kokoontuu kehysriiheen huhtikuun alussa.
Myös edellä todetut pitkäaikaiset julkisten menojen lisäyspaineet alkavat realisoitua jo kuluvasta vuodesta lähtien. Tämän lisäksi Ukrainan pakolaisista huolehtiminen aiheuttaa merkittäviä lisämenoja niin kuluvana vuonna kuin myös 2023. Yksin ne ovat todennäköisesti useita satoja miljoonia vuodessa. Enkä usko muidenkaan lisämenotarpeiden jäävän kymmeniin miljooniin.
Menotarpeiden kasvusta seuraa se, että hallituksen on jokseenkin mahdotonta pysyä vain vuosi sitten laajennetussa menokehyksessä kuluvan ja ensi vuoden osalta. On hyvin vaikea löytää nopeasti isoja uusia säästökohteita, jotka kokonaan voisivat kompensoida syntyvät lisämenot, kun ns. jakamatonta varausta on vähän.
Menokehyksen rikkominen toistamiseen on ikävää julkistalouden vastuullisen hoidon uskottavuuden kannalta. Koska kuitenkin kyse on yllättävistä ja osin tilapäisistä menojen lisäyksistä, kehyksen ylitys ei ole ylitsepääsemätön asia.
Olisi kuitenkin uskottavuuden kannalta eduksi, että siltä osin kuin menojen lisäykset arvioidaan pysyviksi, ja istuvan hallituksen kannalta tämä voisi tarkoittaa vuonna 2024 yhä voimassa olevia menotarpeita, lisäykset katettaisiin ainakin pääosin tinkimällä muista menoista ja kiristämällä verotusta jo vuonna 2023. Näin kehyksen rikkominen ei johtaisi koko painollaan alijäämän kasvuun eikä indikoisi tasapainon pysyvää heikentymistä. Toki lyhyen ajan kasvunäkymien tarkentuminen vaikuttaa järkevään finanssipolitiikan viritykseen.
EU-talouspolitiikka: uudelleenarvioinnin tarvetta
Koronakriisi johti uudenlaisen yhteisvastuullisen elementin, elpymisrahaston, syntymiseen EU:n finanssipolitiikkaan samalla kun valtioiden velkaantumista rajoittava vakaus- ja kasvusopimus siirrettiin tilapäisesti hyllylle. On ilmeistä, että myös Ukrainan kriisi tulee vaikuttamaan EU:n toimintaan monin tavoin mukaan lukien myös sen talouspolitiikkakehikkoon, vaikka onkin vaikea sanoa miten.
Lieväkin talouskasvun heikentyminen lisää alijäämiä suhteessa ennustettuun. Samalla pakolaisten hoitamisesta aiheutuu lisämenoja. Monien maiden on panostettava selvästi lisää puolustukseen. Pyrkimys päästä eroon Venäjältä hankitusta fossiilienergiasta aiheuttaa kuluja mm. Italiassa ja Itävallassa ja absoluuttisesti Saksassa. Ensimmäinen uskottava reaktio lieneekin, että vakaus- ja kasvusopimuksen hyllyllä pitämistä jatketaan kuluvan vuoden yli. Komissio on jo indikoinut tämän tapaisen esityksen tekemisestä.
Toinen kysymys on, mihin mittaan ja millä tavalla taakkaa Putinin sodan aiheuttamista talousseurauksista jaetaan jäsenmaiden kesken. Jokin tasaus on poliittisesti välttämätöntä, koska rasitus jakautuu hyvin eri tavoin maiden kesken. Ilmeisintä tämä on pakolaisista huolehtimisen kohdalla, mutta myös pakotteiden ja vastapakotteiden vaikutukset kohdistuvat todennäköisesti varsin epäsymmetrisesti eri maihin. Taakanjakoa helpottanee se, että ainakin joltain osin haitat jakautuvat eri tavoin kuin koronakriisin yhteydessä. Suomi on yksi maista, joihin Venäjän markkinoiden katoaminen ja esimerkiksi Venäjän ilmatilan sulkeutuminen vaikuttavat muita enemmän.
Valittu taakanjaon mittakaava määrittää myös toiminnan tavan. Jos pitäydytään pieneen pakettiin, se voitaneen hoitaa EU:n budjetin puitteissa. Isompi vaatii muita ratkaisuja. Tällöin keskusteluun nousee jonkinlainen elpymisrahastoratkaisun tapainen yhteisvelkajärjestely. Vaihtoehtona voisi myös olla EU:n rahoituskehyksen avaaminen yhtäältä menojen painopisteen muuttamiseksi ja toisaalta tulojen lisäämiseksi korottamalla jäsenmaksuja tai luomalla EU:lle uusia omia varoja (verotusoikeus).
Vielä isompi kysymys on, muuttuvatko EU:n rakenteet pysyvästi kriisin seurauksena ja miten. Monet asiantuntijat pitivät koronakriisin synnyttämää tilannetta ja elpymisrahaston luomista jopa ”Hamiltonin hetkenä”, jolloin EU ottaa ratkaisevan askeleen kohti yhteisvastuullista liittovaltiota. Näin ei ole tapahtunut. Voisiko Ukrainan kriisi olla ”Hamiltonin hetki”? EU-maat ovat kyenneet aivan poikkeukselliseen yhteiseen toimintaan Putinin aggression seurauksena. EU nähdään uskoakseni entistä laajemmin, myös aiempien skeptikkojen joukossa, arvokkaana rauhan ja demokratia tukipilarina. Valmius hyväksyä laajempaa yhteistä päätöksentekoa ja yhteistä vastuuta uskoakseni kasvaa tämän myötä. En kuitenkaan rohkenisi edelleenkään päätellä, että EU ottaa lähivuosina ratkaisevia, perussopimuksen olennaisia muutoksia edellyttäviä askeleita liittovaltion suuntaan. Realistiset muutokset jäävät lähivuosina pienemmiksi.
Suomen viime vuonna hyväksytty EU-selonteko ja myöhemmät kannanotot korostavat jäsenmaiden kansallista vastuuta talouspolitiikasta. Vakaus- ja kasvusopimusta voidaan kyllä muokata, mutta samalla on painotettu paremman toimeenpanon tärkeyttä mm. markkinakurin edellytyksiä vahvistamalla. Elpymisrahasto on hyväksytty vain kertaluonteisena ratkaisuna. Minusta nämä lähtökohdat ovat olleet perusteltuja, vaikka olisinkin toivonut valmiutta hieman kunnianhimoisempaan yhtäältä toimenpanoa vahvistavaan ja toisaalta joustavuutta lisäävään uudistukseen kuin mihin hallitus on näyttänyt pyrkivän.[1]
Ukrainan kriisi luo paineita yhteisvastuun ja tehokkaan yhteisen päätöksenteon lisäämiseen siitä, mitä Suomi on tähän saakka pitänyt hyvänä. Tämä merkitsee sitä, että Suomenkin on arvioitava EU-politiikan tavoitteita uudelleen. En tarkoita tällä luopumista kansallisen vastuun ensisijaisuudesta enkä siitä, että EU-sääntöjen on paimennettava jäsenmaita julkisen talouden vastuulliseen hoitoon. Mutta uskoakseni tarvitaan ja Suomen tulisi hyväksyä EU:lle paremmat mahdollisuudet tehokkaaseen yhteiseen toimintaan. Lähimmän vuoden ja osin jo kuukausien aikana olisi löydettävä aikaa ja energiaa myös sen hahmottamiseen, miten EU:n toimintakyvyn vahvistamiseen olisi Suomen näkökulmasta parasta pyrkiä.
[1] Ks. esim. https://www.hs.fi/mielipide/art-2000008604726.html
