Blogi

Valtion vastuut ja politiikan vastuullisuus

Valtio ottaa jälleen paljon vastuuta talouden toiminnasta. Samalla julkinen velka jatkaa kasvuaan. Valtion vastuunkanto on pääosin perusteltua, mutta hallituksen linjaukset ovat myös heikentäneet luottamusta julkisen talouden kestävään hoitoon. Osalle suunnitelluista energiatuista ei ole vahvoja perusteita. Julkisen talouden vakautus ja sen edellyttämät vaikeat valinnat ovat seuraavan hallituskauden keskeinen teema.

 

Energian hintojen nousu on johtanut merkittäviin tukitoimiin kotitalouksille ja myös yrityksille. Hallituksen budjettiriihessä päätettiin noin miljardin euron paketista kotitalouksien aseman helpottamiseksi vuonna 2023. Sen keskeiset elementit ovat tulosiirtojen lisääminen toimeentulo- ja asumistuen kautta energianhintojen noususta eniten kärsiville (arviolta 300 m€) , sähkölaskujen erityinen verovähennys (300 m€) ja sähkön arvonlisäveron alennus (200 m€). Lisäksi on mm. tarkoitus maksaa kertaluonteisesti ylimääräinen lapsilisä (100 m€) ja alentaa pysyvästi päivähoitomaksuja (70 m€/v). Muutama päivä myöhemmin päätettiin peräti 10 miljardiin euroon ulottuvasta takaus- ja lainalupauksesta sähköyhtiöille. Fortumille valtio myönsi erikseen yli 2 mrd. euroa lainaa.

Yhdistyneenä indeksikorjausten aiheuttamiin perusturvamenojen kasvuun ja mm. korkomenojen nousuun valtiontalouden alijäämäennuste vuodelle 2023 nousi 8,1 mrd. euroon, kun vain muutama viikko aiemmin VM oli arvioinut alijäämän 1,6 mrd. pienemmäksi. Valtion avokätisyys erilaisten vastuiden ottamisessa on kirvoittanut hyvin kriittisiä arvioita sekä ekonomisteilta että oppositiolta julkisen talouden vastuuttomasta hoidosta.

Mitä asiasta pitäisi ajatella? Vastauksen antamiseksi on hyödyllistä erottaa kolme politiikkatoimiin liittyvää näkökulmaa: (1) markkinoiden toiminnan turvaaminen, (2) kokonaiskysynnän sääntely, (3) kotitalouksien ja yritysten kohtaamien riskien jakaminen.

Markkinoiden toiminnan turvaaminen

Päätetyt takaus- ja lainajärjestelyt tähtäävät siihen, että sähköyhtiöt kykenevät huolehtimaan vakuuksista, joita ne tarvitsevat ostaessaan tulevaisuudessa myytävää sähköä tuottajilta. Ilman riittäviä vakuuksia yhtiöt eivät sähköä pysty ostamaan eivätkä siis myöskään myymään. Kysymys on maksuvalmiusongelmasta hieman samalla tavoin kuin pankkitoiminnassa, jos vakavaraiset pankit eivät saa sijoittajilta tai tallettajilta varoja edelleen lainattavaksi, kun nämä pelkäävät, ettei pankki kykene velkojaan maksamaan.

Tällaisessa yleisen epäluottamuksen tilanteessa vain valtiot tai keskuspankit pystyvät epäluottamuksen tehokkaaseen poistamiseen. Kyseessä oleva viime käden vakuuttaminen ei myöskään välttämättä maksa mitään, jos ongelma on maksuvalmius eikä maksukyky. Hyvä esimerkki Suomen osalta oli vuoden 2008 syksyllä valtion ilmoittama 50 mrd. euron luottolupaus pankeille osana Euroopan laajuista pankkipaniikin torjuntaohjelmaa. Toinen on EKP:n ns. OMT-lupaus valtioiden velkakirjojen ostosta kesällä 2012. Kumpaakaan ei tarvinnut aktivoida, pelkästään lupausten olemassaolo rauhoitti markkinat.

Käsitykseni on, että sähköyhtiöiden ongelma on ainakin pääosin perusteeton huoli niiden maksukyvystä. Tällöin Suomen (ja Ruotsin) hallituksen ilmoittamia takaus- ja luottojärjestelyitä voi pitää järkevinä. Tärkeää on kuitenkin varmistaa, että lupausten ehdot minimoivat luottoriskin syntymisen. Päätetyt ehdot ovat tiukat, mutta ennen järjestelyn lopullista hyväksymistä niitäkin on vielä syytä arvioida huolellisesti.

Tällainen tukitoiminta ei sulje pois muunlaisten itse energiamarkkinoiden toimintaan vaikuttavien toimien etsimistä, vaan valtion riskien näkökulmasta pikemminkin kannustaa siihen. Yksi ongelmaa helpottava keino voisi olla tukkumarkkinoiden hintakatto, joka käytännössä tarkoittaisi eri toimijoiden kanssa tehtyjä sopimuksia sähkönkäytön vähentämisestä hintakattoon törmättäessä. Kysynnän väheneminen pitäisi hinnat kurissa, jolloin tulevaisuuden toimituksia koskevat vakuustarpeet pienenevät. Tällainen vaihtoehto toimii lähinnä koko EU:n yhteisten sähkömarkkinoiden tasolla, joten Suomen osalta kyse on tällaisen ratkaisun tukemisesta.

Kysynnänsäätely

Finanssipolitiikalla eli julkisen sektorin menojen ja verojen sääntelyllä on luontevaa pyrkiä tasaamaan suhdanteita elvyttämällä taantumissa ja kiristämällä huippusuhdanteissa. Elvytyspolitiikan kunnianhimon keskeinen rajoitus on toisaalta julkisen talouden liikkumavara, ts. se, kuinka paljon on järkevää tai ääritilanteessa mahdollista velkaantua kysynnän lyhytaikaiseksi tukemiseksi vaarantamatta kykyä huolehtia pidemmän ajan sitoumuksista ja tulevista elvytystarpeista.

Arviot ns. tuotantokuilusta ja etenkin työvoiman laaja-alaiset saatavuuspulmat viittaavat siihen, että Suomen kansantalous on potentiaalinsa tasolla eli suhdannehuipulla. Jos tilanne jatkuu likimain tällaisena, mitään tarvetta finanssipoliittiselle elvytykselle ei ole.

Toinen puoli asiaa on, että Suomen julkisessa taloudessa on rakenteellinen alijäämä, ts. myös nykyisessä huippusuhdanteessa julkinen talous on alijäämäinen. Keväällä julkistetussa julkisen talouden suunnitelmassa (JTS) koko julkisen sektorin rakenteellinen alijäämä arvioitiin 1,4 prosentiksi BKT:sta. Ikääntyminen lisää menopaineita ajan mittaan vähintään 1 prosenttiyksikön verran, jolloin ns. kestävyysvaje on vähintään 2,5 % BKT:sta eli lähes 8 mrd. euroa nykyrahassa. Tästä seuraa tarve vähentää alijäämää räjähtävän velkaantumisen estämiseksi. Näin pitäisi tehdä aina kun suhdannetilanne suinkin sen sallii.

Ennen syksyn päätöksiä finanssipolitiikka näytti olevan hieman kiristymässä vuonna 2023. EU-komissio ennusti keväällä ns. suhdannekorjatun alijäämän (sisältää rakenteellisen alijäämän ohella kertaluonteisten menojen vaikutuksen) alenevan kuluvasta vuodesta 0,3 prosenttiyksikköä. Budjettiesityksen menonlisäykset merkitsevät, että tämä lievä kiristyminen kääntyy lieväksi elvytykseksi.

Emme vielä tiedä millaiseksi energiakriisi Euroopassa äityy ja onko sen seurauksena paha taantuma. Tässä tilanteessa ajattelen, että ensi vuotta koskevassa finanssipolitiikassa tulisi välttää kaikkia rakenteellista alijäämää lisääviä toimia ja – ellei suhdannetilanne heikkene aivan olennaisesti – myös tilapäisiin alijäämää lisääviin toimiin tulisi suhtautua kriittisesti. Elvytyskykyä tulisi säästää nyt näköpiirissä olevaa suhdanteen heikkenemistä selvästi vakavampiin tilanteisiin.

Niinpä, jos ja kun energiahintojen nousun aiheuttamia vaikeuksia kotitalouksille halutaan pehmentää hallituksen esittämän suuntaisesti, näiden toimien vastapainoksi olisi hyvä kiristää politiikkaa toisaalla joko muita menoja leikkaamalla tai veroja kiristämällä. Yksi luonteva tapa olisi ns. Windfall-vero halvoin kustannuksin sähköä tuottaville yrityksille. Suomessa sellaisen käyttöönottoa kyllä hankaloittaa ns. Mankala-sähkön yleisyys, ts. se, että sähköyhtiöt myyvät omistajilleen paljon sähköä tuotantokustannushintaan. Tällöin sähköyhtiöihin ei kerry suuria voittoja vaan edun saavat omistajat suoraan markkinahintaan nähden matalana hintana. Lisäksi veron täsmentämisessä olisi oltava hyvin tarkka niin, etteivät kannustimet investoida päästöttömään energiaan heikkene liikaa.

Riskien jakaminen

Energian ja useiden muiden hintojen nousu merkitsee kotitalouksien kulutusmahdollisuuksien merkittävää heikentymistä. Jos palkkataso nousee 2-4 % ja hintataso 6-8 %, reaaliansiotaso luonnollisesti alenee useita prosentteja.  Yksittäisten ihmisten ja kotitalouksien kohdalla energian hinnan nousun vaikutus voi olla kuitenkin selvästi suurempi. Ei ole lainkaan mahdotonta, että sähkölämmitteisen omakotitalon vuotuiset sähkömenot nousevat 5000 eurolla. [1]

Hyvinvointivaltion periaatteisiin kuuluu turvata kansalaisten säällinen toimeentulo erilaisten sokkien iskiessä. Tätä palvelevat erilaiset pienituloisille kohdistuvat sosiaaliset tulonsiirrot. Niistä pääosa on indeksoitu ja nousee  elinkustannusten keskimääräistä nousua vastaavasti. Myös työeläkkeet on tasosta riippumatta indeksoitu 80-prosenttisesti kuluttajahintoihin. Ongelma syntyy niiden pienituloisten kotitalouksien kohdalla, joiden elinkustannukset nousevat keskimääräistä enemmän. Tällaiset kotitaloudet ovat yleensä oikeutettuja toimentulo- ja asumistukeen. Onkin loogista, että näihin tukimuotoihin varataan riittävät resurssit ja tuen myöntämismenettelyt ovat joustavat niin, että tuen puute ei johda kumuloituviin maksuvalmiusongelmiin.

Sen sijaan on paljon avoimempi kysymys, mihin mittaan saakka toimeentulominimin yläpuolella olevien kotitalouksien elinkustannusten nousua pitäisi kompensoida erityistoimin. Olemme hyväksyneet sen, että työttömyysriskin realisoituminen johtaa nettotulojen laskuun yhden keskituloisen aikuisen kotitaloudessa 30-40 % ja kahden aikuisen taloudessa 20-30 %.[2] Mediaanituloisella aikuisella puhutaan tällöin vähintään 8 000 euron vuotuisesta menetyksestä ja kahden mediaanituloisen aikuisen kotitaloudessa vähintään 10 000 euron menetyksestä. Miksi tällaista tulonmenetystä pienempiä energiahintasokkeja pitäisi kompensoida kotitalouksille?

Perusteet ovat nähdäkseni poliittisia ainakin kolmella tavalla. Yhtäältä halutaan osoittaa, että hyvinvointivaltio suojaa myös keskituloisia erilaisilta sokeilta ja tätä kautta säilyttää keskituloisten tuki järjestelmälle. Toiseksi halutaan hillitä populistisia reaktioita, jotka saattaisivat vähentää hyväksyntää ilmastonmuutoksen torjuntaa palvelevalle vihreälle siirtymälle, jota fossiilienergian hinnannousu tukee. Kolmanneksi halutaan säilyttää tuki Venäjään kohdistetuille pakotteille ja Ukrainan avustamiselle.

Kun olemme nähneet, kuinka eri maissa vastuuton populismi on pystynyt horjuttamaan kansalaisten välttämätöntä tukea järkevälle, tosiasiapohjaiselle politiikalle, ei näitä poliittisia näkökohtia voi sivuuttaa. Siitä huolimatta on tarpeen huolellisesti harkita, kuinka pitkälle ja millä tavoin tällaista vastaantuloa harjoitetaan. Sähkölaskujen verovähennys kohdentuu paljon paremmin isoja sokkeja kohtaaville keskituloisille kuin ALV-alennus.  Niinpä, jos vähennys kyetään täsmentämään hyvin ja toteuttamaan teknisesti helpolla tavalla, ALV-alennusta sen lisäksi on vaikea perustella. Se ei auta sanottavasti isoista sähkölaskuista kärsiviä, toisaalta ohjaa tukea kotitalouksille, jotka eivät sitä tarvitse, ja pahimmillaan lisää sähkön kysyntää osalla kotitalouksia. ALV-alennuksen vaatima panostus on parempi käyttää alijäämän vähentämiseen tai vaikka Ukrainan taloudelliseen tukeen, joka jää aika lailla vajaaksi suhteessa retoriikkaamme.

Sähköyhtiöiden ulkopuolisen yrityssektorin tukemisesta ei ole toistaiseksi Suomessa ole keskusteltu ainakaan julkisuudessa. Lähtökohtaisesti sellaiseen riskinjakoon tulisi suhtautua hyvin pidättyvästi. Kysymys ei ole samalla tavalla liiketoiminnan lähes täydellisestä estymisestä kuin koronasokin aikana asetettujen rajoitusten ja pelon takia osassa yrityssektoria tapahtui, vaan kustannusten noususta. Yrityksillä on useimmiten mahdollisuus sopeutua tähän omia hintoja korottamalla ja ainakin ajan mittaan energian käyttöä vähentämällä ja lähteitä muuttamalla. Tiedot Saksasta, johon Venäjän kaasukiristys on iskenyt paljon Suomea kovemmin, kertovat yritysten kyenneen vähentämään kaasun käyttöä merkittävästi, vaikka vielä talvella yritysten etujärjestöt pitivät sitä lähes mahdottomana. Yritysten tilannetta voidaan helpottaa huolehtimalla sähkömarkkinoiden mahdollisimman häiriöttömästä toiminnasta.

Julkisen talouden vakautus ja vaikeat valinnat edessä

Julkisen velan kasvu yli 40 mrd. eurolla vuodesta 2019 ensi vuoteen mennessä on katkaissut edeltävällä hallituskaudella alkaneen velkasuhteen alenemistrendin. Tämän pääasiallinen syy on koronakriisi ja Venäjän hyökkäyssota kaikkine seurauksineen. Näihin sokkeihin ja niiden automaattisiin vaikutuksiin julkiseen talouteen hallitus ei ole voinut vaikuttaa. On myös vaikea uskoa, että mikään hallitus olisi päätynyt päätösperäisiin toimiin, joiden vaikutukset velkaantumiseen olisivat olleet täysin erilaiset.

Sen sijaan toimien yksityiskohdissa ja mittakaavoissa luonnollisesti on aina erilaisten valintojen mahdollisuuksia. Kun syntyy välttämättömiä uusia menotarpeita, olemassa olevia ja suunniteltuja menoja voi aina tarkistaa. Julkisen talouden hoidon kannalta ongelmallisin ratkaisu mielestäni on valtiontalouden kehyksen rikkominen vuonna 2021 päätetyssä julkisen talouden suunnitelmassa. Kehyksessä pysyminen olisi vaatinut noin 500 miljoonan euron säästötoimet vuodelle 2023 eli 1 % valtion menoista.  Kehyksestä poikkeaminen vielä vuonna 2023, kun koronataantuma olisi jokseenkin varmasti ohi, on heikentänyt luottamusta siihen, että poliittiset päättäjät haluavat ja kykenevät varautumaan tuleviin tarpeisiin luomalla puskureita julkiseen talouteen hyvinä aikoina. Tässä mielessä istuva hallitus jättää huonon perinnön, vaikka pääosa toteutuneesta velkaantumisesta onkin ollut järkevää ja isolta osin myös väistämätöntä.

Suomen velkataakka ei toisaalta edelleenkään ole sellainen, että se muodostaisi nopeasti uhan lisävelkaantumismahdollisuuksille. Markkinat eivät vielä pakota korjaamaan kurssia. Kyse on pikemminkin asteittain tiukentuvasta rajoituksesta. Mutta kun ottaa huomioon kestävyysvajeen, korkotason jo alkaneen normalisoitumisen sekä sen, että isoja alijäämiä lisääviä sokkeja näyttää tapahtuvan paljon useammin kuin aiemmin ajateltiin, on vaikea nähdä vastuullista vaihtoehtoa vakauttamisen aloittamiselle seuraavalla vaalikaudella.

Tällaisen vakautusohjelman laatiminen on väistämättä usealla tavalla vaikeaa. Edes siihen, millaista velkasuhdeuraa pitäisi tavoitella, ei ole selvää vastausta. Ei liioin ole helppo sanoa, millaiseen kestävään talouden kasvuun tai palvelutuotannon tehokkuuteen parhaimmillaan voidaan päästä ja mikä osuus vakauttamisessa siten jää menojen leikkaamiselle ja verojen korottamiselle. Erilaisten kasvua tai julkisen sektorin tehokkuutta edistävien toimien vaikuttavuudesta ei ole suurta varmuutta, vaikka etumerkit yleensä ovatkin selvillä. Tarve ottaa ympäristön rajoitukset entistä enemmän huomioon lisää vielä vaikeusastetta.

Suurimmat hankaluudet liittyvät kuitenkin poliittisiin valintoihin, jotka koskettavat edellä jo esillä ollutta tematiikkaa kansalaisten omasta vastuusta suhteessa yhteiseen vastuuseen. Kyse on luonnollisesti osaksi julkisen sektorin koosta ja sen myötä verotuksen tasosta. Olennaisen lähtökohdan tälle harkinnalle muodostaa se, että etenkin menojen mutta myös verotuksen taso on kansainvälisessä vertailussa korkea.

Käsitykseni on, että vakautusohjelma voi syntyä vain yhdistelmänä kestävää kasvua tukevista rakenneuudistuksista, menojen leikkauksista ja joidenkin verojen korotuksista. Jotta tarvittavista kompromisseista kyetään hallitusneuvotteluissa sopimaan, vaalia edeltävässä keskustelussa olisi tärkeää olla sulkematta erilaisia ajatuksia  pois vaihtoehtojen joukosta. Vaikka toimittajat kuinka useasti tinkaisivat puoluejohtajilta lupausta jostakin rakenneuudistuksesta, menoleikkauksesta tai veronkorotuksesta kieltäytymisestä, ehdottoman lupauksen antamisesta olisi viisasta pidättäytyä.

 

 

 

[1] Tällaiseen lukuun päätyy esimerkiksi, jos kulutus on 20 000 kWh ja hinnannousu 25 senttiä/kWh.

[2] https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/329986/Tyopapereita162_saavutettava.pdf?sequence=1&isAllowed=y