Suomen julkisen talouden viime vuosien velkaantuminen on pääosin ollut väistämätöntä, vaikka menokurista on myös tarpeettomasti lipsuttu. Velkataso ei ole akuutti ongelma, mutta sen kasvu ja riskit ovat. Tarvitaan usean vaalikauden ohjelma velkatason alentamiseksi. Sekä menojen leikkaaminen että verotuksen kiristys ovat välttämättömiä, mutta ilman talouskasvun vahvistamista velkaantumista ei saada riittävästi hallintaan.
Suomen julkisen talouden velkaantuminen on noussut kiivaankin väittelyn aiheeksi. Erimielisyys koskee kolmea kysymyskokonaisuutta: (1) mistä velkaantuminen johtuu ja ovatko syyt hyviä, (2) kuinka iso ongelma velka on ja (3) missä määrin ja millä tavoin velkaantumista tulisi hillitä.
Omat käsitykseni ovat karkeasti tällaisia: Viime vuosien velan kasvu on pääosin ollut väistämätöntä ja järkevää shokkeihin reagointia. Menokurista on kuitenkin tarpeetomasti lipsuttu, ja samalla heikennetty luottamusta hyvin toimineeseen kehysmenettelyyn. Velka ei ole akuutti ongelma mutta sen kehitysura ja riskit ovat. Velkaantumisen tasoa tulisi saada maltillisemmaksi, hyvä tavoite olisi EU-normin mukainen 60%. Velkasuhteen alentamiseen tarvitaan ainakin kahden vaalikauden ohjelma, ja se on sellaisenakin vaativa. Ohjelmassa tarvitaan menojen leikkausten ja verotuksen kiristämisen ohella talouden kestävää kasvua vahvistavia toimia.
Hallituskauden velkahistoria
Suomen julkisen talouden velan BKT-suhteen ennustettu kasvu vuodesta 2019 lähtien vaalikauden viimeiseen vuoteen 2023 on eurooppalaista keskitasoa. Velkaantuminen ei myöskään ole mitenkään poikkeuksellista suhteessa talouskasvuun. Suomen BKT:n ennustettu muutos vuodesta 2019 vuoteen 2023 on niin ikään EU-alueen keskitasoa. Merkille pantavaa kuitenkin on, että suhteessa läheisimpiin verrokkeihin, Ruotsiin ja Tanskaan, velan kasvu on ollut nopeampaa ja tuotannon kasvu heikompaa. Suomen julkisen talouden hoito on viime vuosina ollut pikemminkin tyypillistä eurooppalaista kuin hyvin kurinalaista pohjoismaista menoa.
Valtiovarainministeriön tuoreimman arvion perusteella julkinen velka kasvaa vuoden 2019 lopusta vuoden 2023 loppuun noin 47 mrd. euroa. Tästä 7 miljardia aiheutuu korkomenoista ja samoin noin 7 mrd. erilaisista alijäämistä riippumattomista muista tekijöistä (finanssisijoitusten muutoksista, ajoitusmuutoksista jne.). Siten vuosina 2020-2023 ns. perusalijäämän eli korkomenoista puhdistetun alijäämän vaikutus julkisen velan kasvuun on noin 33 mrd. euroa.[1]
EU-komission tuoreimman ennusteen mukaan julkisen talouden jäämän ns. suhdanneautomatiikkaa heijastava osa on kaikkina vuosina 2020-23 negatiivinen. Näiden vuosien ”suhdannealijäämät” ovat komission arvion perusteella laskettuna yhteensä noin 8 mrd. euroa. Tällöin erilaiset päätösperäiset tekijät vastaisivat vuosina 2020 – 2023 kertyvästä 33 mrd. perusalijäämästä noin 25 mrd. euron verran.
VM:n tuoreimman suhdannekatsauksen mukaan koronapandemian hoitamiseen liittyvät toimet ja vuosille 2022 ja 2023 ajoittuvat Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamat toimet lisäävät menoja yhteensä noin 15 – 16 mrd. eurolla. Tämä johtaa arvioon, että muuta päätösperäistä alijäämää syntyy 9-10 mrd. euroa. Tämä on jonkin verran enemmän kuin minkä alijäämämäärän hallitusohjelman määräaikaiset ”tulevaisuusinvestoinnit” ja pysyvien menojen lisäykset, yhteensä noin 8,5 mrd., vuosina 2020-23 tuottavat.
Viimeisimmän julkisen talouden suunnitelman perusteella arvioituna veromuutosten nettovaikutus tasapainoon näyttää jokseenkin vähäiseltä. Päätösperäisen alijäämän laskelmaan jäävä aukko selittyykin pääosin hallituksen päättämillä pysyvillä menojen lisäyksillä hallitusohjelmassa olevien menojen päälle. Näiden määrä vuoden 2023 tasolla on talousarvioesityksen mukaan 800 miljoonaa euroa. Tästä osa (vajaat 200 miljoonaa) koskee tosin aiemmin mainittuja Venäjän hyökkäyksen aiheuttamia menoja. Muut pysyvät jo vuonna 2023 menoja aiheuttavat lisäykset liittyvät mm. hoitajamitoituksen, ammattikoulutuksen ja poliisin toiminnan lisärahoitukseen.
Kaiken kaikkiaan hallituskaudella lisävelkaa aiheuttavasta 33 miljardin euron perusalijäämästä noin neljäsosa selittyy suhdanneautomatiikalla ja puolet päätösperäisillä koronakriisin ja Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamilla lisämenoilla. Viimeinen neljäsosa puolestaan heijastaa pääosin hallitusohjelmassa sovittuja menojen lisäyksiä, joita verotuksen kiristämisellä ei ole kovin paljon katettu. Näiden lisäksi hallitus on lisännyt jossain määrin pysyvästi menoja hallitusohjelmassa sovittujen lisäysten päälle. Näillä ei ole toistaiseksi kuitenkaan ollut suurta vaikutusta velkaantumisen kokonaiskuvaan.
Havainto, että velkaantumisen kasvu on isolta osin perua muusta kuin pysyvien menojen hallitusohjelmassa ennakoitua suuremmasta kasvusta, ei toki tarkoita, että kaikki lisävelkaantuminen on ollut perusteltua. Voidaan kysyä, oliko hallitusohjelman ohjelma liian löysä alijäämän ja velkaantumisen hillitsemiseksi, ovatko kaikki koronakriisin ja Venäjän hyökkäyssodan takia päätetyt menolisäykset välttämättömiä tai järkeviä ja myös, onko muita menoja sopeutettu riittävästi uusien pysyvien menojen rahoittamiseksi alijäämää lisäämättä.
Rinteen/Marinin hallitusohjelmassa menoja päätettiin lisätä pysyvästi vuoden 2023 tasolla n. 1,4 mrd. eurolla ja tilapäisesti yhteensä noin 3 mrd. eurolla. Kun pysyvät menolisäykset astuivat voimaan varsin nopeasti, hallitusohjelmaan perustuva menojen lisäys lienee ollut yhteensä noin 8,5 mrd. euroa. Verotuksen kiristämisellä oli tarkoitus kattaa tästä osa ja lisäksi hallitus arvioi työllisyyspolitiikan ja tuottavuushankkeiden vahvistavan julkista taloutta niin, että ”normaalin kansainvälisen talouden tilanteessa” julkinen talous on tasapainossa vuonna 2023. Tasapainotavoite voitaneen tulkita rakenteelliseksi tasapainoksi.
Kuitenkin jo syksyllä 2019 laaditussa julkisen talouden suunnitelmassa valtiovarainministeriö arvioi vuoden 2023 rakenteelliseksi jäämäksi -1,4 % BKT:sta ja velan BKT-suhteen nousevan 2,8 prosenttiyksiköllä vuodesta 2019 vuoteen 2023. Rakenteellista alijäämää koskeva arvio oli noin 0,6 prosenttiyksikköä heikompi kuin VM:n kevään 2019 arvio, mikä heijastanee VM:n arviota hallitusohjelman vaikutuksesta. VM:n syksyn 2022 taloudellisessa katsauksessa julkisen talouden rakenteellinen alijäämä vuodelle 2023 arvioidaan likimain samalla tavalla kuin syksyllä 2019, 1,5 prosentiksi BKT:sta. Nämä arviot viittaavat siihen, että menojen kasvu oli jo alun perin mitoitettu liian suureksi ja/tai verotus liian kevyeksi asetetun tasapainotavoitteen saavuttamiseksi, mutta julkisen talouden rakenteellinen tasapaino ei ole hallituskauden aikana heikentynyt sanottavasti. [2]
Kun tilapäisten kriisitoimien kokonaissumma on 15 mrd. euron tienoilla, varmasti jokin menoerä olisi voinut jäädä pienemmäksikin. Esimerkiksi ei ole selvää, että yritysten kustannustukeen on ollut järkevää käyttää 900 miljoonaa euroa yhteensä 6 hakukierroksella, joista viimeinen avautui vasta kuluvan vuoden huhtikuussa eli kaksi vuotta kriisin alkamisen jälkeen ja talouden toivuttua hyvin jo vuonna 2021. Koronakriisin aikana tehdyt päätökset on toisaalta ymmärrettävä tehdyiksi silloisen informaation varassa. Etenkin kriisinalkuvaiheessa oli aiheellista pelätä hyvinkin syvää taantumaa ja mitoittaa finanssipolitiikan toimet tätä silmällä pitäen.[3]
Ongelmallisempaa kuin tilapäisten toimien mahdollisesti tarpeettoman suuri mittakaava tai virhearvioinnit hallitusohjelmaa laadittaessa on se, että hallitus ei ole kyennyt juurikaan sopeuttamaan pysyviä menoja ja/tai verotusta muuttuneisiin olosuhteisiin, ts. joidenkin pysyvien menojen lisäystarpeeseen ja velkaantumisen kasvuun. Tärkeimmät kuluvaa hallituskautta koskevat päätökset tältä osin tehtiin kevään 2021 kehysriihessä. Kehyksen sisällä päätettiin kyllä kohdentaa uudelleen 370 miljoonaa euroa uusien menotarpeiden rahoittamiseksi. Menot jäivät kuitenkin 500 miljoonaa euroa alkuperäistä korkeammalle tasolle vielä vuonna 2023.
Kyse on toki velkaantumisen kannalta pienestä summasta. Mutta samalla se on myös pieni, alle 1 % osuus valtion menoista ja 0,2 % BKT:sta, eli varsin pieni verrattuna niihin leikkauksiin, mitä aiempina hallituskausina on menoista kyetty tekemään. Kehyksen rikkominen tilanteessa, jossa talouden voitiin olettaa jo hyvin toipuneen koronataantumasta, on heikentänyt julkisen talouden hoitoa koskevan keskeisen poliittisen sitoumuksen uskottavuutta. Tämä on ongelmallista, koska tällainen tulevaa politiikkaa koskeva uskottavuus on tärkeää etenkin silloin, kun tilapäisesti on järkevää poiketa aiemmin ilmoitetuista päätöksistä.
On myös syytä huomata, että hallituskauden aikana tehtyjen uusien menopäätösten vaikutus voimistuu ajan mittaan. Talousarvioesityksessä todetaan uusien päätösten vaikutuksen menoihin nousevan ensi vuoden 800 miljoonasta 1,6 miljardiin vuonna 2026. Tästä kokonaislisäyksestä lähes miljardi syntyy tutkimus- ja kehitysrahoituksen lisäämisestä, Veikkauksen tuotoilla rahoitettujen menojen siirtymisestä valtion budjettiin sekä turvallisuuteen liittyvistä menoista. Näistä lisäyksistä näyttäisi olevan laaja parlamentaarinen yksimielisyys, joten hallituksen vaihtuminen vaalien jälkeen tuskin vaikuttaa näihin ”putkessa oleviin” menojen lisäyksiin. Kyse on aidosti pysyvästä menojen kasvusta.
Iso vai pieni velkaongelma?
Suomen julkisen sektorin bruttovelkojen suhde BKT:hen on noussut yli 70 prosenttiin. Tämä on enemmän kuin EU:n ns. vakaus- ja kasvusopimuksessa mainittu 60 % raja, mutta selvästi vähemmän kuin EU-alueella ja etenkin euroalueella keskimäärin. Suomen velkaantuneisuus on kuitenkin suurempi kuin Saksassa ja selvästi suurempi kuin usealla tavalla tärkeissä verrokkimaissa Ruotsissa ja Tanskassa.
Velkaantumisen taso ei ole sellainen, että se aiheuttaisi velan ostajissa välitöntä huolta Suomen luottokelpoisuudesta. Suomen valtionlainoista maksaman koron ero Saksaan ei ole edelleenkään korkea, vaikka onkin noussut viime kuukausina. Suomi kykenee siis velkaantumaan yhä varsin edullisella korolla, mikä heijastaa sijoittajien vahvaa luottamusta Suomen velanhoitokykyyn.
Huomionarvoista kuitenkin on, että korkoero Saksaan on noussut viime aikoina samaan tahtiin muiden euromaiden kanssa. Kun euroalueen talous on laajemmin vaikeuksissa, Suomen valtionlainojen kustannus ei ole tältä epävarmuudelta suojassa.
Velkaantumisen näkymä on joka tapauksessa aito ongelma. Suomen väestökehitys pysyy heikkona, selvästi pohjoismaisia verrokkeja huonompana sekä väestön määrän että ikärakenteen osalta. Työikäisten määrä vähenee väestöennusteiden mukaan ja työiän ylittäneiden ja ajan mittaan paljon hoivaa ja terveydenhuoltoa tarvitsevien ihmisten osuus jatkaa kasvamistaan.
Ennustettu aneeminen talouskehitys yhdistettynä pohjoismaiseen hyvinvointivaltioon liitettyyn vahvaan odotukseen julkisesti rahoitetuista turvaverkoista ja palveluista johtaa julkisen talouden kasvavaan alijäämään. Julkisessa taloudessa on paljon puhuttu kestävyysvaje, vaikka sen suuruutta onkin hankala luotettavasti määrittää.
Kestävyysvajeen olemassaolo on tiedostettu jo pitkään. Monia toimia on myös tehty sen pienentämiseksi ml. etenkin eläkeuudistukset. Ongelma ei kuitenkaan ole kadonnut. Pikemminkin näyttää siltä, että julkiseen talouteen kohdistuu lisää menopaineita yli sen, mitä laskelmissa on otettu huomioon. Geopoliittiset kriisit pakottavat Suomen monien muiden maiden tavoin lisäämään panostuksia puolustukseen ja muutenkin turvallisuuteen. Osin geopolitiikkaan liittyvät globalisaation taka-askeleet tulevat todennäköisesti hidastamaan tuottavuuden kasvua. Yhä välttämättömämmäksi käyvä tarve tuotantorakenteen muokkaamiseen ympäristön kestävyyden huomioon ottamiseksi vaativat myös julkisen sektorin panostuksia samalla kun luopuminen halvoista ympäristöä uhkaavista tuotantotavoista hidastaa arvonlisäyksen kasvua.
Korkojen mataluus on viimeisten noin kymmenen vuoden ajan vähentänyt velkaantumisen aiheuttamaa korkotaakkaa niin paljon, että velkaantumisen kasvusta huolimatta korkomenot ovat alentuneet jopa absoluuttisesti mutta etenkin suhteessa bruttokansantuotteeseen. Kuluneen vuoden kehitys on kuitenkin osoittanut, ettei tällaista korkotasoa voi olettaa pysyväksi ilmiöksi. Korkojen nousun vaikutusta toki hillitsee se, että uudet korkeammat korot heijastuvat korkomenoihin viivästyneesti sitä mukaa kun uutta velkaa myydään. Joka tapauksessa verrattuna viime vuosien tilanteeseen julkisentalouden korkorasituksen voi odottaa kasvavan tulevina vuosina.
Kestävyysvaje on pitkän ajan ongelma. Akuutit kriisit sen sijaan lisäävät nopeasti velkaantumisen tarvetta. 1990-luvun kriisissä koko julkisen sektorin velkasuhde kasvoi muutamassa vuodessa 40 % BKT:sta (ja jos TEL-laitosten ostama valtion velka luetaan mukaan 55 % BKT:sta). 2009 jälkeen nousua oli kuudessa vuodessa yli 30 prosenttiyksikköä. Tuoreimmassa kriisissä velkasuhde kasvaa arviolta 8 prosenttiyksikköä ensi vuoteen mennessä.
Tällaisia kriisejä ei ole mukana kestävyysvajelaskelmissa. Viimeisten 15 vuoden tapahtumat osoittavat isojen yllättävien tapahtumien kuitenkin olevan yleisempiä kuin aiemmin ajateltiin. On tärkeää, että julkisessa taloudessa on velkaantumisvaraa isojenkin shokkien iskiessä. Tämä on luonnollisesti sitä suurempi, mitä matalampi lähtötilanteen velkataso on.
Missä järkevä raja?
Velkaantumisen hillinnän järkevää kunnianhimon tasoa ei ole helppo määrittää. Tämä koskee sekä tavoiteltavaa velkatasoa että siihen pääsemisen aikataulua. Ei ole olemassa mitään yksiselitteistä velkaantumisen tasoa, jonka alapuolella pysyminen turvaa kyvyn tarvittaessa hankkia lisävelkaa siedettävin kustannuksin isojen shokkien puskuroimiseksi.
Jotakin lähtökohtaa voi hakea muiden maiden tasoista. Yhteisen rahan alueella luonteva vertailukohta ovat muut euromaat. Kun maalla ei ole omaa keskuspankkia, valtio ei voi varmistaa maksuvalmiuttaan oman keskuspankin luomalla rahalla. Eurokriisi ja myös episodit sen jälkeen ovat osoittaneet keskimääräistä enemmän velkaantuneiden maiden haavoittuvuuden karulla tavalla. Kreikka on tästä ääriesimerkki. Lienee selvää, ettei velkaantumisen tasoa pidä päästää euroalueen keskimääräistä tasoa korkeammaksi. Tämä vaatimus on toisaalta ilman isoja shokkeja helppo täyttää lähivuosina, kun euroalueen keskimääräinen velkataso on yli 90%.
Euroalueen keskimääräinen taso ei kuitenkaan turvaa riittäviä velkaantumismahdollisuuksia, jos shokit ovat riittävän suuria. Irlannin julkinen velka oli vuonna 2007 vain 25 % BKT:sta ja Espanjan 35 %. Kuitenkin kumpikin ajautui aitoon velkakriisiin, kun taloudet olivat muutoin haavoittuvia. Ilman muiden maiden ja EKP:n tukea kyseiset valtiot olisivat joutuneet maksukyvyttömiksi, mikä olisi johtanut vielä toteutunutta pahempaan taantumaan. Toisaalta tuen ehdot koettiin tukea saaneissa maissa hyvin vastenmielisiksi ja kansallista itsemääräämisoikeutta loukkaaviksi.
Toinen luonteva vertailujoukko ovat Suomen kaltaiset hyvinvointiyhteiskunnat, ennen kaikkea muut Pohjoismaat. Tarve varmistaa julkisen sektorin kyky huolehtia kansalaisten hyvinvoinnista hankalissakin oloissa lienee kaikissa Pohjoismaissa samanlainen. Ruotsissa ja Tanskassa velkatasot ovat selvästi Suomea matalammat, 30 % tietämillä. Velkatasoon kohdistuu myös suurempi nousupaine Suomessa kuin naapureissa. Lyhyellä aikavälillä tämä seuraa Suomen rakenteellisesta alijäämästä, kun naapureilla on rakenteellinen ylijäämä. Pidemmällä aikajänteellä ero syntyy huonommasta demografiasta.
Suomen julkisen sektorin huonompaa rahoitustasapainoa ei myöskään kompensoi vahvempi yksityinen säästäminen. Yksityisen sektorin ylijäämä on pienempi kuin muissa Pohjoismaissa. Kulutamme yksityisellä ja julkisella sektorilla yhteensä naapureitamme enemmän talouteen syntyvistä tuloista, vaikka väestökehityksen valossa meidän voisi olettaa varautuvan väestön ikääntymiseen verrokkeja suuremmalla säästämisellä.
Kolmas ilmeinen kiinnekohta on EU:n finanssipolitiikan säännöt. Niiden mukaan velkataso ei saisi ylittää 60 %. Sääntöjä ei tunnetusti ole kyetty noudattamaan ja kriisin takia ne ovat juuri nyt hyllyllä. Jonkinlaiset säännöt tulevat kuitenkin voimaan tilanteen normalisoituessa. Komission tuore ehdotus sääntöjen uudistamisesta tuo toteutuessaan lisää maakohtaista joustoa tavoitteen saavuttamiseen. Kuitenkin ehdotetussakin kehikossa 60 % tavoitetason yläpuolella olevien maiden finanssipolitiikkaan kohdistuisi paremman tilanteen maita suuremmat vaatimukset.
Perustellun bruttovelkatasotavoitteen arviointiin vaikuttaa myös julkisen sektorin varallisuus, jonka realisoimisella tai vakuutena käytöllä voi helpottaa akuutteja rahoitustarpeita. Tätä varallisuutta on Suomessa paljon moniin muihin maihin verrattuna. Pääosa siitä on kuitenkin työeläkkeiden katteena olevaa varallisuutta, kesäkuussa 2022 sijoitusten arvo oli n. 240 mrd. euroa eli 90 % kuluvan vuoden BKT:sta. Tämän varallisuuden arvioitu tulovirta on jo mukana kestävyysvajelaskelmissa ja omaisuuden realisointi olisi ristiriidassa eläkevakuutettujen eläkeoikeuksien turvaamisen kanssa. Valtiolla on myös kansainvälisesti verrattuna huomattavasti varallisuutta pörssiosakkeissa, tällä hetkellä noin 30 mrd. € arvosta eli yli 10 % BKT:sta. Tämän hyödyntämistä kriisitilanteessa voi kuitenkin rajoittaa se, että omaisuuden arvo todennäköisesti on matala juuri silloin kun rahoitustarpeet ovat suuria.
Tällaisten näkökohtien valossa lähtökohta julkisen talouden vahvistamiselle voisi olla EU-normin mukaisen 60 % velkasuhteen tavoittelu[4]. Se ei turvaisi yhtä hyvää asemaa tulevien shokkien kohtaamiseen kuin muiden Pohjoismaiden velkataso. 60 % velkataso kuitenkin esimerkiksi sallisi parin viime vuoden aikaisen alijäämäshokin ilman, että velkaantuminen nousisi nykytasoa korkeammaksi. Ja toki Suomella olisi vahvemmat perusteet vaatia muita maita harjoittamaan vastuullista finanssipolitiikkaa, jos se itse pyrkii uskottavasti noudattamaan yhteisiä pelisääntöjä.
Tällainen tavoite on hyvin vaativa jopa kahden vaalikauden ohjelmana. VM:n tuoreimman ennusteen mukaan velkasuhde jatkaa kasvuaan niin, että se on 84 % vuonna 2031. Päätyminen 60 prosenttiin 2030-luvun alkuun mennessä edellyttäisi siten yli 20 prosenttiyksikön alentumista perusuraan nähden kahden vaalikauden aikana.
Kataisen/Stubbin ja Sipilän hallitusten kausilla julkisen talouden rahoitusasemaa vahvistaneiden toimien kokonaismäärä ylsi vuotuisena tasona kahdeksan vuoden jälkeen noin 8 miljardiin, josta pääosa toteutui etupainoisesti ensimmäisellä hallituskaudella. Jos seuraavien kahden vaalikauden aikana päädyttäisiin samaan 8 miljardin tasoon asteittain yhden miljardin sopeutustoimilla kunakin vuonna (edellisen vuoden sopeutuksen päälle), kahdeksan vuoden kuluessa velkaa kertyisi korkovaikutus sivuuttaen 36 mrd. vähemmän, olettaen, että meno- ja veromuutokset eivät vaikuttaisi kasvuun.
Tällainen sopeutus riittäisi vain velan BKT-suhteen pitämiseen karkeasti nykytasollaan, runsaassa 70 prosentissa. Sopeuttamisen lyhyen ajan kasvua heikentävät vaikutukset lienevät varsin pieniä, kun tuotanto on likimain potentiaalinsa tasolla ja sopeutus asteittaista. Tästä huolimatta sopeuttaminen hidastanee jonkin verran kasvua ja sitä kautta julkisen talouden tasapainon paraneminen jäisi luultvasti hieman em. 10 prosenttiyksikköä pienemmäksi. Tämä karkea laskelma osoittaa, että pelkästään meno- ja tulosopeutuksella 60 % tavoitteen saavuttaminen on hyvin vaikeaa.
Talouskasvun keskeinen rooli
BKT:n nopea kasvu on lähes poikkeuksetta ollut keskeinen osa kaikkia velkasuhteen alenemisperiodeja niin meillä kuin muuallakin. Nopea nimellistä BKT:ta kasvattava inflaatio yhdistyneenä erilaisiin säännöstelytoimiin, joilla on estetty korkotason nousu inflaatiota vastaavasti, on etenkin sotien jälkeen ollut kautta maailman keskeinen keino alentaa valtion velkasuhdetta. Globaalin koronaelvytyksen, koronan luomien tarjontapullonkaulojen ja Venäjän hyökkäyssodan aikaansaama inflaatioyllätys auttaa parhaillaan velkaantuneita valtioita ja muitakin velallisia alentamaan velkojen reaaliarvoa. Maksajiksi joutuvat kaikki ne, joilla ei ole inflaatiolta suojattua varallisuutta.
Korot ovat kuitenkin jo alkaneet reagoida nopeutuneeseen inflaatioon. Korkosäännöstelyä on haluttaessakin vaikea pitää yllä nykyisissä oloissa. Korkeampi inflaatio, johon korkotaso on täysin sopeutunut, ei velkaongelmia helpota. Päinvastoin korkea ja samalla usein vaihtelevan inflaatio heikentää pidemmän ajan kasvua. Inflaation pidemmän ajan haitat kannustavatkin inflaation taltuttamiseen pikemminkin aikaisemmin kuin myöhemmin. Tämä on myös hintavakaustavoitteen pohjalta toimivien keskuspankkien lain mukainen tehtävä.
Vaikka velkataakan alentumista ei voikaan pidemmän päälle laskea inflaation varaan, etenkään yksittäisessä euromaassa, reaalinen kasvu on ratkaisevan tärkeää. Suomen julkisen velan BKT-suhteen kehitys 1990-luvun lamasta lähtien on tästä vahva osoitus. Kasvun merkitys käy ilmi pelkästään vertaamalla reaalisen BKT:n kasvu-uraa (musta katkoviiva) ja velkasuhteen muutosuraa (punainen yhtenäinen viiva) oheisessa velkasuhteen muutosta ja sen osatekijöitä esittävässä kuviossa.[5] Nämä ovat lähes toistensa peilikuvia. Kun vuosina 1995-2007 kolmella hallituskaudella velkasuhde aleni 10 prosenttiyksikköä hallituskautta kohden, BKT:n kasvu oli nopeaa, määrän vuotuinen kasvuvauhti oli lähes 4 % ja arvon 5,7%.
Kasvu vaikuttaa velkasuhteeseen kahdella toisiaan täydentävällä tavalla. Nimellisen BKT:n kasvu alentaa velkasuhdetta suoraan kasvattamalla suhteen nimittäjää (vihreä palkinosa kuviossa). Tällä on ollut huomattava vaikutus kaikissa velkasuhteen laskuvaiheissa, kun taas velkasuhteen noustessa nimittäjän muutos on hillinnyt suhteen kasvua tyypillisesti vain vähän.
Kasvu vaikuttaa toisaalta olennaisesti perusjäämän velkakontribuutioon (sininen palkinosa kuviossa). Esimerkiksi Sipilän hallituksen aikana (muun julkisen sektorin kuin työeläkelaitosten) perusalijäämä oli yhteensä 10 mrd. eli selvästi pienempi kuin edellisen hallituksen aikainen 25 mrd. alijäämä. Kuitenkin edellisen Kataisen/Stubbin hallituksen aikana päätösperäiset toimet (pääosin veronkorotukset) vahvistivat perusjäämää selvästi enemmän: julkisen talouden suunnitelmien ns. bottom-up-laskelmien mukaan Kataisen/Stubbin sopeutustoimien nettovaikutus perusjäämään oli hallituskauden viimeisenä vuonna runsaat 6 mrd. euroa, kun taas Sipilän hallituksen sopeutustoimien suuruus oli samalla tavalla mitattuna 1,2 mrd. euroa. Perusalijäämän pienuus Sipilän hallituskaudella perustui ennen kaikkea BKT:n kasvun, ml. työllisyyden paranemisen, positiiviseen vaikutukseen.
Talouden kasvun nopeutumisen tarkkaa vaikutusta julkiseen talouteen ei ole ihan helppo arvioida. Vaikutus riippuu mm. siitä, millaista tuotantoa ja työllisyyttä kasvu pitää sisällään. Karkea laskelma tuottaa joka tapauksessa arvion, että vuotuisen talouskasvun nopeutuminen 0,5 prosenttiyksiköllä verrattuna VM:n laskelmien perusuraan voisi kahdeksan vuoden kuluessa vuosina 2024-2031 alentaa velkasuhdetta hieman yli 10 prosenttiyksiköllä perusuraan verrattuna, positiiviset korkovaikutukset ja kasvupolitiikan lisäkustannukset sivuuttaen.[6]
Päätelmä siis on, että 60 % velkasuhteen saavuttaminen edes likimain kahdessa vaalikaudessa vaatisi sekä merkittäviä meno- ja verosopeutustoimia että talouskasvun selvää nopeuttamista. Suuruusluokkana puhutaan Kataisen/Stubbin ja Sipilän hallitusten yhteenlasketuista sopeutustoimista sekä onnistumisesta vuotuisen talouskasvun vahvistamisessa ½ prosenttiyksiköllä vuosiksi eteenpäin. Karkeassa arviossani 60 prosenttiin päästäisiin tällaisillakin toimilla itse asiassa vasta pari vuotta kahden seuraavan vaalikauden jälkeen.
Politiikan vaikeus
Sekä meno- ja verosopeutus että kasvun vahvistaminen on helpommin sanottu kuin tehty ja erityisen vaativaa on niiden yhdistäminen. Ongelmat ovat sekä asiallisia että poliittisia.
Talouskasvun edellytyksistä ja myös Suomessa tässä suhteessa vallitsevista ongelmakohdista on kohtuullisen hyvä ymmärrys. Ilmeisiä pullonkauloja on etenkin työvoiman tarjonnassa, mutta myös sen uudelleen kohdentamisen joustavuudessa, osaamisessa, innovaatiotoiminnan ja innovaatioiden skaalaamisen rahoituksessa ja mm. investointeja hidastavissa lupakäytännöissä. Paljon vaikeampaa on täsmentää tehokkaat toimet ja kyetä sopimaan niiden toteuttamisesta. Millä keinoin työperäistä maahanmuuttoa kyetään tehokkaasti edistämään, miten varmistetaan, että T&K-rahoitus kohdentuu tehokkaasti, miten varmistetaan, että kasvu ei lisää ympäristön kuormitusta vaan pikemminkin uuden teknologian hyödyntämisen kautta sitä vähentää? Oma ongelmansa on myös se, että valtaosa kasvua tukevista toimista vaikuttaa merkittävällä, usein vuosien viiveellä.[7]
Sopeutustoimien välittömät julkista taloutta parantavat vaikutukset ovat varsin hyvin arvioitavissa, samoin välittömät tulonjakovaikutukset. Sen sijaan paljon hankalampi on sanoa, millaisia pidemmän ajan vaikutuksia leikkauksilla ja verotuksen kiristämisellä on. Sopeuttamisen suurimmat esteet lienevät kuitenkin poliittisia. Kaikki menojen leikkaukset heikentävät joidenkin henkilöiden välittömiä etuja ja nämä heikennykset on helppo identifioida. Hyödyt julkisen talouden vahvistumisesta sen sijaan realisoituvat hitaasti ja tulevaisuuden hyötyjät ovat epämääräisempi joukko ihmisiä.
Yksittäiset toimet vaikuttavat myös toisten toimien onnistumiseen. Osaavan työvoiman maahanmuutto tukee kotimaisen innovaatiotoiminnan rahoittamisesta saatavia hyötyjä. Työttömyysturvan leikkaamisen myönteiset vaikutukset työllisyyteen riippuvat työnvälityksen ja uudelleenkoulutuksen tehokkuudesta. Huonosti kohdennetut säästöt sosiaali- ja terveysmenoista heikentävät työkykyä ja siten työvoiman tarjontaa. Säästöt avaininfrastruktuuriin tehtävissä investoinneissa voivat heikentää muiden kasvua edistävien toimien tehoa. Kiristyvä työn verotus heikentää kannustimia osallistua työmarkkinoille ja lisätä työtunteja jne.
Nämä keskinäisriippuvuudet ja toimien aiheuttamien välittömien hyvinvointitappioiden hyvin erilainen kohdentuminen eri ihmisryhmiin merkitsee, että tehokas ja poliittisesti hyväksyttävissä oleva julkisen talouden vahvistusohjelma voi onnistua vain monien toimien pakettina. Paketin sisältö on viime kädessä poliittinen valinta, jossa tehokkuuden ohella punnittavana ovat tulonjako- ja ympäristövaikutukset.
En yritäkään esittää mitään mallipakettia. Muutama aika ilmeinen piirre realistiseen pakettiin kuitenkin kuuluu. Hyvä tulos on saavutettavissa vain yhdistelemällä laajasti sopeutus- ja kasvutoimia. Sopeutuksen täytyy sisältää sekä menojen leikkauksia että verotuksen kiristystoimia. Kummassakin on pantava paljon painoa pidemmän ajan kasvuvaikutuksille
Näihin periaatteisiin sopii esimerkiksi tällaisia asioita: ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhennys ja säästyvien menojen osittainen käyttö pitkäaikaistyöttömien työmarkkinavalmiuksien parantamiseen, kiinteistöjen (maapohjan) verotuksen kiristäminen ja lisätulojen käyttö osaksi asuntojen varainsiirtoverotuksen keventämiseen, listaamattomien yhtiöiden veroedun pienentäminen, maltillisten lukukausimaksujen ottaminen käyttöön ja korkeakoulutuksen laajentaminen sekä perusopetuksen laadun parantaminen tällä lisärahoituksella, hyvinvointialueiden valtionrahoituksen supistaminen suhteessa arvioituun tarvevakioituun menojen tarpeeseen ja verotusoikeuden antaminen alueille tehokkuuskannusteiden parantamiseksi.
Miten siis eteenpäin?
Julkisen sektorin velkaantumisen pienentämiselle on hyvät perusteet. Järkevä tavoite keskipitkällä aikavälillä olisi mielestäni velkasuhteen painaminen EU-normin mukaisesti 60 % tuntumaan ilman uusia isoja tilapäisiä alijäämiä aiheuttavia sokkeja. Tämä, sellaisenaan muita Pohjoismaita selvästi korkeampi velkaantumisen taso, on vaativa tavoite saavutettavaksi jopa kahden vaalikauden aikana, ensi vuosikymmenen alkuun mennessä.
Tavoite tarkoittaa, että tarvitaan suuruusluokaltaan kahta edellistä hallituskautta vastaavia sopeutustoimia eli menojen leikkaamista ja verotuksen ja maksujen kiristämistä sekä lisäksi talouskasvun vahvistamista merkittävästi ennustetusta. Se, että tarvittavan mittaluokan sopeutustoimiin on kyetty paitsi edellisillä hallituskausilla myös 1990-luvulla, osoittaa, että sopeuttaminen on mahdollista. Samalla aiempiin sopeutustoimiin liittyneet haittavaikutukset tekevät tarpeelliseksi toimien huolellisen harkinnan ja korostavat kasvunäkökohtien huomioon ottamista kaikissa toimissa. Mitä vahvempiin kasvutoimiin päästään, sitä pienempi on varsinaisen sopeutuksen tarve.
Valtionvarainministeriön tuore julkisen talouden ohjausta koskeva raportti tarjoaa hyvän lähtökohdan poliittishallinnolliselle kehikolle velkakehityksen hillitsemiseen. Kehikko on kuitenkin vain väline. Olennaista on ensiksi muodostaa laaja yhteisymmärrys tavoitetasosta. Jos hyvänä pitämäni 60 % kahden vaalikauden kuluttua katsotaan liian kireäksi, parempi ehkä olisi löysätä aikataulua kuin tavoitetta. Kun ohjelman väistämättä täytyy kattaa useampi vaalikausi, tavoitteesta olisi ideaalista sopia parlamentaarisesti. Ohjelman sisällöstä näin laajaa yksimielisyyttä tuskin syntyy. Sisältö jääkin luontevasti hallitusohjelmissa sovittavaksi.
[1] Tässä perusjäämässä ei ole mukana työeläkelaitosten ylijäämää, joka ei vaikuta julkiseen velkaan.
[2] VM:n arvion muuttumattomuus vuoden 2023 rakenteellisesta alijäämästä on hieman yllättävää. Ministeriöhän arvioi pysyviä menoja tulleen noin 800 miljoonaa euroa lisää hallitusohjelmassa sovitun päälle, ja kevään 2022 julkisen talouden suunnitelman mukaan verotus ei hallituskaudella kiristy tavalla, joka vahvistaisi juurikaan julkista taloutta. Tärkein selitys lienee hyvä työllisyyskehitys. Hallitusohjelman työllisyysastetavoite saavutetaan lähes täysin koronataantumasta huolimatta, tilastoinnin muutos homioiden. Tämä on selvästi parempi tulos kuin syksyn 2019 julkisen talouden suunnitelmassa ollut arvio. Työllisyys on siten kehittynyt rakenteellisesti pikemminkin hallitusohjelmassa arvioidulla kuin VM:n syksyllä 2019 arvioimalla tavalla.
[3] Valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin huhtikuussa 2020 laatimien erilaisten skenaarioiden keskiarvo saman vuoden BKT-muutokselle oli noin -9 %. EU-komission kevätennusteessa Suomen BKT:n ennustettiin supistuvan 6,3 %. BKT väheni loppujen lopuksi 2,2 % vuonna 2020 ja kasvoi 3 % vuonna 2021.
[4] Uudet isot shokit lähivuosina toki vaikuttavat siihen, millaista velkatavoitetta voisi pitää realistisena ja kuinka kunnianhimoista alennusohjelmaa olisi syytä tavoitella. Esimerkiksi keväällä 2020 monien ennusteiden mukainen syvä taantuma olisi VM:n laskelmien perusteella johtanut muuttumattomalla politiikalla Suomen velkasuhteen nousuun yli 90 % kuluvalla vuosikymmenellä tai lähes 100% nykyisen tilastointitavan mukaan. Tällaisissa oloissa 60 % tavoite vuosikymmenen loppuun mennessä olisi ollut täysin epärealistinen edes hyvin kunnianhimoisella velan alentamisohjelmalla.
[5] Kunkin hallituskauden luvut kuvaavat muutosta neljän vuoden ajalta hallituksen aloittamista seuraavasta vuodesta alkaen. Ajatus on, että hallitus on voinut vaikuttaa talouskehitykseen vasta aloittamistaan seuraavasta vuodesta lähtien.
[6] Arvioni perustuu VM:n keskipitkän ajan laskelmaan julkisen talouden kehityksestä vuoteen 2030 saakka. BKT:n yhden prosentin kasvun olen olettanut parantavan perusjäämän BKT-suhdetta 0,5 prosenttiyksikköä. Tämä puolijousto on hieman pienempi kuin mitä esimerkiksi EU käyttää suhdannekorjauslaskelmissaan.
[7] Viiveisiin liittyy toki myös hopeareunus siinä mielessä, että aiemmin toteutettujen toimien vaikutukset eivät vielä ole kokonaan realisoituneet, eivätkä välttämättä sisälly esim. VM:n perusuraan. Työllisyyden paraneminen kuluvalla hallituskaudella, joka ainakin osaksi on seurausta aiemmin toteutetuista uudistuksista, on esimerkki tästä. Nykyisen hallituksen työllisyys- ja koulutuspolitiikkauuditusten kuten myös laajaa parlamentaarista tukea nauttivan TKI-rahoituslain myönteisiä kasvuvaikutuksia nähdään vastaavasti tulevina vuosina.
