Puolueiden vaaliohjelmat hyväksyvät julkisen talouden vakauttamisen tarpeen. Useat suurimmista puolueista ovat varsin yksimielisiä jopa mittakaavasta. Aikataulusta ja ja etenkin keinoista on kuitenkin huomattava erimielisyys. Kasvun ja työllisyyden edistäminen tärkeää, mutta voittopuolisesti sen varaan ei vakauttamista tulevalla vaalikaudella realistisesti voi laskea. Tarvitaan myös varsinaista menojen ja verotuksen sopeutusta ja kompromissivalmiutta tästä sopimiseksi.
Suomen julkisen sektorin velkataso, 71,2 % BKT:sta vuonna 2022, on eurooppalaista keskitasoa mutta selvästi korkeampi kuin vastaavanlaisen laajan julkisen hyvinvointivastuun Pohjoismaissa. Ero muihin Pohjoismaihin on syntynyt vuoden 2008 jälkeen, jolloin Suomen julkinen talous on joka vuosi ollut alijäämäinen.
Suomen BKT asukasta kohden ei kasvanut lainkaan vuoteen 2021 mennessä, mutta julkiset menot jatkoivat kasvuaan. Menojen suhde BKT:hen nousi keskimäärin 55 prosenttiin vuosina 2009-2021, kun se vuosituhannen alussa vuosina 2000-2008 oli ollut 48 %. Kokonaisveroaste ei hallituskausittaisesta vaihtelusta huolimatta ole samalla tavalla muuttunut. Se oli sekä vuosina 2000-2008 että vuosina 2009-2021 keskimäärin 42,5 %. 
Julkisessa taloudessa on lähivuosina rakenteellinen alijäämä, joka on noin 2,5 % BKT:sta. Yhdistyneenä talouskasvun vaatimattomuuteen tämä johtaa velkasuhteen nousuun. VM:n kehysehdotusluonnoksessa esitettyjen lukujen perusteella velkasuhteen voi arvioida nousevan lähes 80 prosenttiin vuonna 2027. Julkisen talouden pitkän ajan kestävyysvajeeksi arvioidaan 2,5 – 4 % BKT:sta
Vakautustarve
Suomen nykyinen julkinen velan taso ei ole akuutti ongelma siinä mielessä, että se heikentäisi valtion kykyä ottaa lisää velkaa kohtuullisella kustannuksella. Julkisen velan tasolle ei myöskään ole mitään universaalia maksimiarvoa, jonka jälkeen velkaantuminen on vaarallista.
Velkaantumisnäkymä on kuitenkin ongelma. Pitkän päälle velkasuhteen jatkuva nousu ei tietenkään voi toteutua, vaan jossain vaiheessa menoja on leikattava tai verotusta kiristettävä velkaantumisen pysäyttämiseksi. Paine tähän kasvaa asteittain korkomenojen vaatiessa yhä suuremman osan julkisista menoista.
Ilman isoja talouden taantumia tähän kestävyysvajeongelmaan voidaan reagoida asteittain: muita kuin korkomenoja voidaan leikata ja verotusta kiristää sitä mukaan, kun korkomenot kasvavat. Kestävyysvajeessa on kyse sukupolvien välisestä oikeudenmukaisuudesta: nykysukupolvet lykkäävät elintason ylläpitämisen kustannuksia tuleville polville.
Velkaantuminen voi kuitenkin muodostua aidoksi ongelmaksi jo paljon nopeammin, jos talouden taantumat tai yllättävät menotarpeet johtavat alijäämien ja velan kasvuun jo lähtökohtaisesti korkealta tasolta. Uuden rahoituksen riskipreemio saattaa nousta tuntuvasti. Tällaisessa tilanteessa lisämenojen rahoittaminen ja taloutta tukevan finanssipolitiikan harjoittaminen vaikeutuu.
Merkityksellinen seikka on, että kerran korkealle tasolle noussutta velkatasoa on hidasta alentaa. Mikäli olosuhteet – kuten kansainvälinen korkotaso tai Suomen maariski taikka rahoitusmarkkinoiden toimintakyky – muuttuvat ennakoitua epäsuotuisemmeksi, aiemmin ongelmattomaksi koettu velkataso voikin olla yhtäkkiä ongelmallinen. Tällöin voidaan joutua finanssipolitiikan kiristämiseen keskellä kriisiä, kuten tapahtui Suomen 1990-luvun kriisissä ja eurokriisin aikaan useissa maissa.
Suomen pohjoismaisen mallin mukainen laaja julkinen hyvinvointivastuu vaatii toimiakseen, että julkinen talous sallii vastuun kantamisen myös huonoina aikoina. Suomen nykyinen tilanne, jossa velkasuhde on selvästi muita Pohjoismaita korkeampi ja velkasuhteen voidaan ennustaa kasvavan ilman mitään uusia shokkeja, asettaa Suomen muita Pohjoismaita huonompaan asemaan. Minimitavoite julkisen talouden tasapainolle täytyisikin olla velkasuhteen vakauttaminen ja mielellään pieneen laskuun saaminen, vaikka muiden Pohjoismaiden tasolle ei lähitulevaisuudessa olekaan realistista pyrkiä.
Eri tahojen tekemät laskelmat osoittavat, että velkasuhteen vakauttamiseen (ja ehkä pieneen laskuun) tarvitaan julkisen talouden vuotuisen tasapainon paraneminen vajaan 10 mrd. euron verran.
Oma kysymyksensä on se, millä aikataululla vakauttaminen olisi järkevää toteuttaa. Tähän ei ole ilmiselvää vastausta. Nopean, lyhyeen ajanjaksoon tungetun vakautuksen haasteena ovat kielteiset vaikutukset kokonaiskysyntään ja mahdollisesti huono kohdennus. Toisaalta pitkälle ajalle jaetun vakautusohjelman riski on, että uudet shokit saattavat heikentää taloustilannetta ja joko johtaa toimien huonoon ajoitukseen tai lykkäämiseen. Hidas vakauttaminen heikentää myös koko ohjelman uskottavuutta. Useat asiantuntijatahot ovat puoltaneet kahden vaalikauden ohjelmaa. Tätä on syytä pitää järkevänä kompromissina.
Vakauttamisen keinot
Julkisen talouden tasapainoa voidaan parantaa kolmenlaisilla vakautustoimilla: menojen leikkaamisella, verotuksen kiristämisellä sekä talouden (tuottavuuden) kasvua ja työllisyyttä vahvistavilla toimilla.
Toimet eroavat siinä, että tuottavuuteen ja työllisyyteen poliittisilla päätöksillä voidaan vaikuttaa vain välillisesti eri talousyksiköiden käyttäytymisen kautta, kun taas varsinaisiin julkisen talouden sopeutustoimiin, ts. menoihin ja veroihin päätöksentekijällä on suora vaikutus. Käyttäytymisvaikutukset ovat lisäksi epävarmoja ja tyypillisesti tulosten syntyminen on hidasta.
Myös sopeutustoimilla on luonnollisesti käyttäytymisvaikutuksia, joilla on merkitystä julkisen talouden tasapainon kannalta. Sekä menojen leikkaus että verotuksen kiristäminen vähentävät yksityisen sektorin tuloja. Tämä heikentää (kotimaista) kysyntää ja edelleen verotuloja sekä lisäävät joitain menoja (työttömyysmenot). Tällaisen vakautustoimien tulosta heikentävän vaikutuksen voi olettaa suureksi syvissä lamoissa, etenkin jos rahoitusjärjestelmän toiminta on heikentynyt. Niinpä suuria sopeutustoimia on järkevää välttää pahojen taantumien keskellä. On parempi sopeuttaa menoja ja veroja silloin kun talous on lähellä täystyöllisyyttä ja tuotantopotentiaaliaan.
Menojen ja verojen sopeutuksella voi myös olla kielteinen vaikutus pidemmän ajan talouskehitykseen, mikä syö tällaisten toimien tehoa tasapainon parantamisessa. Etenkin koulutuksen, tutkimuksen ja elinkeinoelämää palvelevan infrastruktuurin menojen vähennykset voivat heikentää tuottavuuden kasvuedellytyksiä. Työhön ja yritystoiminnan tulokseen kohdistuvalla verotuksella on vastaavasti työn tarjontaa ja toisaalta investointeja heikentävä vaikutus.
Näiden kielteisten vaikutusten suuruuksia on vaikea täsmällisesti arvioida, ja ne vaihtelevat ymmärrettävästi eri menojen ja eri verojen välillä merkittävästi. On kuitenkin näyttöä siitä, että menojen leikkauksilla saavutetaan keskimäärin pysyvämpiä tasapainon parannustuloksia kuin verojen kiristyksillä. Tämä sellaisenaan puoltaa sopeuttamistoimien painottamista menoleikkauksiin verojen korottamisen sijasta.
Taloudellisessa mielessä parhaita sopeutustoimia ovat luonnollisesti sellaiset, joiden käyttäytymisvaikutukset itsessään tukevat työllisyyttä tai kasvua. Tällaisiksi voi ajatella esimerkiksi ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhennyksen ja ns. säilyttävien yritystukien vähentämisen. Edellinen lisää työn tarjontaa ja jälkimmäinen vauhdittaa tuottavuutta lisäävää rakennemuutosta.
Sopeutustoimien muut vaikutukset
Menojen ja verotuksen muutokset vaikuttavat luonnollisesti eri tavoin eri ihmisiin ja erilaisiin asioihin. Pohjoismaisessa laajan julkisen hyvinvointivastuun maassa tulojen taikka paremminkin kulutusmahdollisuuksien tasaus kansalaisten välillä on olennainen osa julkisen sektorin toimintaa. Veroja kerätään niiltä, joilla on veronmaksukykyä ja tulonsiirrot kohdistuvat enemmän pienituloisille, jotka myös hyötyvät muita enemmän maksuttomista tai alihintaisista palveluista. Suomessa tulojen tasaus on itse asiassa maailman kärkeä, jopa muita Pohjoismaita suurempaa.
Tulontasauksen aste on mitä suurimmassa määrin poliittinen kysymys: kenen eduille pannaan painoa. Tämä koskee sekä nyt elossa olevien ihmisten etuja että myös nykyisten ja tulevien sukupolvien etuja. Taloustieteen rooli tällaisissa valinnoissa voi olla vain arvioida erilaisten toimien vaikutusta tulojen ja kulutusmahdollisuuksien jakautumiseen.
Kun iso osa menoista on tuloja ja kulutusmahdollisuuksia tasaavia, on ilmeistä, että suuret menojen leikkaamiseen perustuvat sopeutustoimet vähentävät tulontasauksen astetta, ts. lisäävät tuloeroja verrattuna lähtötilanteeseen. Vastaavasti merkittävät verotuksen kiristystoimet vaikuttavat toiseen suuntaan. Vaikutusten täsmälliset kohdentumiset ja suuruusluokat riippuvat kuitenkin merkittävästi menojen leikkauskohteiden ja verojen kiristyksen valinnasta. Lopputulos ei myöskään ratkea vain sen perusteella, keihin menojen leikkaus tai verotuksen kiristys välittömästi kohdistuu. Talousyksiköiden käyttäytymisreaktiot ja markkinoiden toiminta vaikuttavat lopullisiin tulonjakovaikutuksiin.
Esimerkiksi työttömyysturvan heikennys pienentää luonnollisesti työttöminä olevien tuloja ja lisää tuloeroja. Siltä osin kuin työttömyysturvan heikentyminen voimistaa kannustimia työn vastaanottoon ja/tai vaikuttaa hillitsevästi palkkavaatimuksiin, työllisyys kuitenkin paranee, mikä vähentää työttömyysriskiä. Tämä voi vähentää olennaisesti leikkausten tuloeroja lisäävää vaikutusta.
Kasvun ja työllisyyden merkitys
Kokemus osoittaa, että BKT:n nopea kasvu ja myönteinen työllisyyskehitys ovat ratkaisevan tärkeitä julkisen talouden tasapainon ja velkasuhteen alenemisen kannalta. Suuret ylijäämät ja velkasuhteen aleneminen 1990-luvun kriisin jälkeen vuosikymmenen jälkipuoliskolla ja 2000-luvun alussa toteutuivat nopean talouskasvun ja hyvän työllisyyskehityksen oloissa, vaikka verotusta kevennettiin merkittävästi. Vuosina 2011 – 2015 alijäämät pysyivät suurina ja velkasuhde nousussa mittavista, verotuksen kiristämiseen painottuneista sopeutustoimista huolimatta, kun kasvu ja työllisyyskehitys olivat aneemisia. Vuosina 2015 – 2019 alijäämä supistui ja velkasuhde kääntyi laskuun, vaikka sopeutustoimien kokonaismittakaava oli paljon pienempi kuin edellisellä hallituskaudella.
Politiikan näkökulmasta edelliset onnistuneen julkisen talouden vakautuksen ja hyvän kasvun periodit poikkeavat kuitenkin nykytilanteesta olennaisesti. Sekä 90-luvun kriisin jälkeinen että 2015-2019 toteutunut talouskasvu ja työllisyyden paraneminen liittyivät toipumiseen tuotannon ja työllisyyden selvästä notkahtamisesta potentiaaliansa alapuolelle. Tällaiseen toipumiseen liittyy automaattisesti julkisen talouden tasapainon koheneminen. Tuotantopotentiaaliin on talouspolitiikalla sen sijaan vaikeampaa ja ennen kaikkea hidastaa politiikkatoimilla vaikuttaa.
Vaikka on vaikea arvioida, kuinka kaukana työllisyys ja työn tuottavuus ovat potentiaaliltaan, usea seikka viittaa siihen, että Suomi on varsin lähellä tuottavuuden kasvun ja työllisyyden maksimia talouden nykyisillä rakenteilla. Avointen työpaikkojen määrä on suuri suhteessa työttömyyteen, ja yritykset ja muut työnantajat raportoivat laajasti saatavuusongelmista. Tuottavuuskehitys on laahannut heikkona vuosia. Lisäksi sen kannalta on ongelmallista, että tuotannollisten investointien taso ja rakenne ovat olleet pitkään verrokkimaita heikompia ja tämän vaikutus ei välttämättä ole vielä kokonaan näkynyt työn tuottavuudessa. Koulutustason jämähtämisen ja peruskoulun oppimistulosten heikentymisen vaikutukset tuskin myöskään ovat heijastuneet täysimääräisesti tuottavuuden kehitykseen.
Työllisyyden lisäämiseksi ja tuottavuuskasvun nopeuttamiseksi tarvitaan toimia, jotka lisääväät työn tarjontaa, parantavat työvoiman osaamista, lisäävät tutkimus- ja kehityspanostuksia ja huolehtivat investointiympäristön kilpailukykyisyydestä muutoinkin, mm. infrastruktuurin, työmarkkinoiden joustavuuden ja lupakäytäntöjen sujuvuuden osalta. Monia asioita on näiltä osin jo menossa. Tärkeä mm. on laaja parlamentaarinen yhteisymmärrys julkisten T&K-panostusten systemaattisesta lisäämisestä. Nettomaahanmuuton yllättävän suuri lisäys viime vuonna on myös hyvä uutinen. Muutos tulisi kuitenkin saada vakiintumaan ennen kuin voidaan luottaa työvoiman tarjontanäkymän sellaiseen muutokseen, joka vaikuttaisi olennaisesti talouden kehitykseen ja edelleen julkisen talouden tasapainoon.
Julkisen talouden kohentamisen kannalta kasvu- ja työllisyystoimet ovat eriasteisesti ongelmallisia sen vuoksi, että ne vaativat lisää julkisia menoja tai verotulojen menetykseen johtavia kannusteita. Tämän vuoksi toimenpiteissä olisi painotettava asioita, jotka eivät maksa paljon, joita voidaan rahoittaa yksityisistä lähteistä ja/tai jotka pystytään kohdentamaan tehokkaasti. Nämä kaikki ovat kovia vaatimuksia. Siltä osin kuin kasvutoimet aiheuttavat lisämenoja, paine muiden menojen nipistämiseen ja/tai verotuksen kiristämiseen kasvaa.
Erilaisten rakenteellisten toimien vaikutukset toteutuvat parhaimmillaankin hitaasti, osin vasta vuosien mittaan ja vaikutusten suuruus on epävarma. Esimerkiksi ainakin kahden puolueen ohjelmassa oleva 80 prosentin työllisyysastetavoite on tavattoman kunnianhimoinen verrattuna jopa muihin Pohjoismaihin. 80 % tavoitteen saavuttamisen tavoiteltu vaikutus julkiseen talouteen voisi lisäksi toteutua vain, jos työtunnit lisääntyisivät työllisten määrää vastaavasti, lisätuntien tuottavuus ei olisi sanottavasti keskimääräistä alempi eivätkä politiikkatoimet itsessään aiheuttaisi kustannuksia. Kokemus viime vuosilta ei tue käsitystä, että näin voisi käydä, edes hyvin voimakkaiden ja kustannustehokkaiden toimien avulla.
Kaikki nämä seikat viittaavat siihen, että on syytä olla varovainen sen suhteen, kuinka paljon uusilla politiikkatoimilla kyetään parantamaan tuottavuuden kasvua ja työllisyyttä niin, että se näkyisi vahvasti jo alkavan vaalikauden kuluessa. Tämä ei tietenkään tarkoita, etteikö kasvua ja työllisyyttä tulisi edistää. Ehdottomasti pitää ja mahdollisimman kunnianhimoisesti, mutta näiden toimien tuloksia voi odottaa pikemminkin seuraavalla vallikaudella kuin vuoteen 2027 mennessä. Uskottava vakautusohjelma seuraavien neljän vuoden aikana ei voi perustua voittopuolisesti kasvu- ja työllisyyspolitiikkaan niin tärkeää kuin se onkin. Vakautusohjelman painottumista varsinaisiin meno- ja verosopeutustoimiin puoltaa samalla se, että talous ei nykynäkymin ole kaukana potentiaalinsa tasosta. Ts. elämme suhdannemielessä hyviä aikoja, jolloin sopeutustoimien lyhyen ajan kielteiset kasvuvaikutukset ovat vähiten ongelmallisia.
Puolueiden tavoitteet pääosin kunnianhimoisia, mutta…**
Puolueiden vaaliohjelmissa on tunnistettu tarve julkisen talouden vakauttamiseen. Tulevan vaalikauden vakauttamistavoitteen ohjelmat asettavat kuitenkin eri tavoin. Kuudesta suurimmasta puolueesta Kokoomus asettaa kovimman tasapainotustavoitteen n. 7,5 mrd. SDP, Keskusta ja Vihreät asettavat tavoitteeksi, että puolet tai hieman enemmän velkasuhteen vakautuksesta toteutuisi alkavalla vaalikaudella. Perussuomalaisten ja Vasemmistoliiton tavoite näyttäisi olevan enintään kolmasosa vajaasta 10 miljardista.
Puolueiden ohjelmat eroavat vielä enemmän vakautuksen rakenteen suhteen. Sopeutustoimien jakautumisessa meno- ja veromuutosten välillä ääripäitä ovat yhtäältä Kokoomus ja Perussuomalaiset, joiden sopeutustoimet painottuvat menoihin ja toisaalta SDP ja Vasemmistoliitto, joiden sopeutus perustuu käytännössä yksin verotuksen kiristämiseen. Keskusta ja Vihreät asettuvat välimaastoon. Talouskasvun varaan laskevat selvästi eniten SDP ja Vihreät.
Valinnat meno- ja verosopeutuksen välillä heijastavat selvästikin puolueiden erilaisia poliittisia arvostuksia julkisen sektorin koon ja tulontasauksen suhteen. Tällaisia arvostuseroja ei ole taloustieteellisin perustein mahdollista asettaa paremmuusjärjestykseen. Sopeutuksen painottamista enemmän menoihin kuin veroihin puoltaa kylläkin kokemus siitä, että menosopeutusten tulokset ovat yleensä olleet kestävämpiä kuin veronkorotuksin aikaansaatu tasapainon paraneminen.
Sen sijaan voi perustellusti kysyä, kuinka uskottavia (tuottavuuden) kasvun ja työllisyyden paranemiseen perustuvat tasapainotustavoitteet alkavan vaalikauden aikana ovat. Kuten edellä on todettu, näihin voidaan vaikuttaa vain välillisesti ja tulokset syntyvät parhaimmillaankin hitaasti. Itse pidän isoimpia tällaisia tavoitteita epärealistisina vaalikauden loppuun mennessä. Suurista puolueista tämä on erityinen ongelma SDP:n ohjelmassa, jossa valtaosa koko vakautustavoitteesta nojaa juuri kasvun ja työllisyyden paranemiseen. Myös meno- ja verosopeutustoimilla saavutettavien alijäämävaikutusten realistisuutta voi epäillä monien toimien osalta eri puolueiden tavoitteenasettelussa.
Julkisen talouden tavoitellun suuruinen vakauttaminen on täsmällisistä valinnoista riippumatta poliittisesti vaikea ja epäsuosittu hanke. Sen läpivienti onnistuu vain enemmistöhallitukselta. Tämä tarkoittaa sitä, että ohjelmasta on sovittava sellaisten puolueiden kesken, joiden omien vakautusohjelmien sisällöt poikkeavat huomattavasti toisistaan. Tarvitaan siis kompromisseja. Olisi tärkeää, että puolueet sitoutuisivat jo ennen vaaleja siihen, ettei kompromissien hakemisessa turvauduta vakautustavoitteen kunnianhimon laskuun.
* Kirjoitus on päivitys samaa teemaa käsitelleisiin aiempiin blogeihin ja samalla taustapaperi Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan julkiseen kuulemistilaisuuteen 1.3. julkisen talouden näkymistä, sopeutustarpeesta ja keinoista.
** Kokoomuksen esittämää julkisen talouden vahvistumistavoitetta kasvun ja työllisyyden paranemisen avulla on korjattu alkuperäisessä blogissa esitetystä 0,5 miljardista 2 miljardiin. Tämä on vaikuttanut myös tekstin muutamaan lauseeseen.
