Julkisen talouden vakautus on tulevan hallituskauden keskeinen teema. Olennaista on pitkäaikainen sitoutuminen kurinalaisuuteen. Vakiintunutta kehysmenettelyä kehittämällä tähän saadaan kelpo kehikko. Monia maita koskeva tutkimus ja Suomen lähihistoria antavat opastusta vakautustoimien järkevästä sisällöstä ja toimeenpanosta.
Ennen vaaleja oikeastaan kaikki puolueet hyväksyivät lähtökohdaksi tarpeen pysäyttää julkisen velan BKT-suhteen nousu. Aikataulusta ja etenkin keinoista oli toki erimielisyyttä. Vaalitulos on nyt selvillä. Hallitusta lähdetään muodostamaan julkisen talouden tasapainottamisen tärkeyttä erityisesti korostaneen kokoomuksen johdolla.
Jos hallitusta kootaan kokoomuksen ja perussuomalaisten varaan, parannusta talouden tasapainoon haettaneen ensi sijassa menojen leikkaamisella. Jos taas pohjana on kokoomuksen ja SDP:n varaan rakentuva sinipuna, varsinaiset sopeutustoimet jakautunevat tasaisemmin menojen leikkaamisen ja verojen korotusten kesken ja ehkä enemmän lasketaan kasvun ja työllisyyden vahvistumisen varaan.
Millä edellytyksillä vakautuspolitiikassa voisi onnistua? Asiaa voi arvioida sekä kansainvälisen että Suomea koskevan kokemuksen valossa.
Kansainvälinen kokemus: it depends
Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n tuoreessa katsauksessa tarkastellaan lukuisia julkisen talouden vakauttamisen periodeja sekä kehittyneissä että kehittyvissä maissa. Ensi silmäyksellä tulokset näyttäisivät olevan arpapeliä. Noin puolessa tapauksista velka/BKT-suhde laskee ja puolessa nousee perusjäämämuutoksen seurauksena.
Tarkempi erittely nostaa esille kuitenkin olennaisia lopputulokseen vaikuttavia seikkoja. Olosuhteet vaikuttavat paljon: velkasuhde kääntyy todennäköisemmin laskuun, jos kotimaassa ja kansainvälisessä taloudessa on korkeasuhdanne, rahoitusmarkkinat toimivat häiriöttömästi ja yksityisen sektorin velkaantuminen on maltillista. Tällaisissa oloissa finanssipolitiikan kiristäminen ei heikennä välttämättä kokonaiskysyntää, vaan voi pikemminkin muuttaa kysynnän rakennetta.
Toiseksi sopeutustoimien rakenteella on merkitystä. Veronkorotuksiin perustuvat sopeutustoimet johtavat todennäköisemmin epäonnistumiseen velka/BKT-suhteen laskemisessa kuin menojen leikkauksia ja verojen korotuksia tasapainoisemmin sisältävät paketit. Tämä on sopusoinnussa Alesinan ym. (2019) esittämän argumentaation kanssa siitä, että menojen leikkaus heikentää vähemmän BKT:n kasvua kuin vastaavansuuruinen verotuksen kiristys ja että tämän vuoksi vaikutus julkisen talouden tasapainoon on suurempi ja kestävämpi.
Se, että vakauttamispolitiikan tulokset vaihtelevat paljon, kertoo yksityiskohtien merkityksestä. Niinpä myös sillä, mitä menoja leikataan ja mitä veroja kiristetään, voi olettaa olevan paljon merkitystä lopputuloksen kannalta.
Kolmas esille nouseva seikka on, että kasvua edistävien rakenneuudistusten yhdistäminen sopeutustoimiin parantaa vakauttamisen onnistumisen todennäköisyyttä. Katsauksessa esitetty näyttö koskee vain kehittyviä maita, mutta saman tuloksen voi olettaa, ehkä lievempänä, pätevän myös kehittyneisiin maihin.
Suomen lähihistoriasta samansuuntainen viesti
Nyt päättyvää edeltävillä kahdella vaalikaudella hallitusten selkeä tavoite oli julkisen talouden tasapainon parantaminen. Kataisen/Stubbin hallitus pyrki tähän noin 6 mrd. euron sopeutusohjelmalla, joka painottui (kunnallisverotuksen muutokset huomioon ottaen) ¾ veronkorotuksiin ja ¼ menojen leikkauksiin. Sipilän hallitus puolestaan toteutti nettona noin 2 mrd. euron menojen leikkaukset ja noin miljardin euron veronkevennykset, jolloin nettosopeutus oli noin 1 mrd. euroa.
Velkasuhteen kehitys oli kuitenkin selvästi parempi jälkimmäisellä hallituskaudella sopeutuksen pienuudesta huolimatta. Kaitaisen/Stubbin hallituksen aikana (2011->2015) velkasuhde nousi 15 prosenttiyksikköä, kun se Sipilän kaudella (2015->2019) aleni 4 prosenttiyksikköä.
Tulemat ovat sopusoinnussa edellä todetun kv-tutkimuksen havaintojen kanssa. Kansainvälinen talous antoi vahvempaa tukea Suomen kasvulle Sipilän kaudella kuin edellisellä kaudella, mittasipa sitä esim. OECD-maiden BKT-kasvulla, tuotantokuilulla tai nimenomaan Suomen vientimarkkinoiden kasvulla. Myös Suomen talous oli keskimäärin lähempänä tuotantopotentiaaliaan eli korkeasuhdannetta.
Samoin vakautustoimien rakenne oli kv-tutkimuksen valossa lopputuloksen kannalta suotuisampi. Sopeutushan perustui yksin menojen leikkauksiin, kun taas verotusta hieman kevennettiin. Lisäksi kilpailukykysopimus paransi kotimaisen tuotannon kustannuskilpailukykyä, ts. oli uudistus, joka paransi tuotannon kasvuedellytyksiä.
Tämä vertailu ei kuitenkaan tee täyttä oikeutta eri periodien toimien vaikuttavuudelle. Osa Sipilän hallituskauden aikana toteutuneesta julkisen talouden tasapainon paranemisesta seurasi epäilemättä siitä, että edellisellä kaudella tehdyt säästöt ja veronkorotukset olivat pohjalla, kun ulkoiset olosuhteet paranivat ja uusi hallitus toteutti omia sopeutustoimiaan.
Pitkän ajan näkökulman tärkeys
Sekä Kataisen/Stubbin että Sipilän hallitusten sopeutustoimissa oli ilmeinen, myös monien muiden maiden vakautusohjelmista tuttu ongelma. Niiden rakenteessa ei pantu riittävästi painoa toimien pidemmän ajan vaikutuksille. Leikkauksia kohdistettiin merkittävästi myös koulutus- ja tutkimis- ja kehitysmenoihin. Näillä investointiluonteisilla menoilla on tutkitusti myönteinen vaikutus talouskasvuun pitkällä aikajänteellä ja ainakin hyvin kohdennettuina myös julkisen talouden tasapainoon.
Pidemmän ajan näkökulman puutteellinen huomioon ottaminen koskee hieman eri tavoin myös nyt työnsä päättäneen Rinteen/Marinin hallituksen linjauksia, joissa julkisen talouden tasapainon parantaminen ei ollut alun perinkään samalla tavoin keskeinen tavoite kuin kahdessa aiemmassa hallitusohjelmassa. Hallituksen finanssipolitiikkaa ovat dominoineet koronakriisin ja Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamat häiriöt. Ne ovat pakottaneet lisäämään olennaisesti julkisia menoja, VM:n arvion mukaan kumulatiivisesti noin 16 mrd. eurolla. Pääosa julkisen velan lisäyksestä hallituskaudella aiheutuukin näistä toimista, talouskasvun hidastumisesta sekä finanssisijoitusten muutoksista.
Rinteen/Marinin hallituksen muut kuin koronaan ja sotaan liittyvät menojen lisäykset ovat osaksi tähdänneet talouskasvuhyötyjen aikaansaamiseen mm. koulutuksen ja tutkimuksen voimavaroja lisäämällä. Tässä mielessä niissä on ollut hyödyllinen pidemmän ajan näkökulma mukana. Samalla nämä menojen lisäykset nostavat pysyvästi menotasoa. Yhdistyneenä veropohjan rapautumiseen menotason nousu kohottaa rakenteellisen alijäämän VM:n arvion mukaan ilman uusia politiikkatoimia lähes 3 prosenttiin BKT:sta alkavan vaalikauden lopulla. Velkasuhde nousisi saman arvion mukaan 78 prosenttiin BKT:sta.
Kuluneen vaalikauden finanssipolitiikan ongelma ei olekaan koronan ja Ukrainan sodan aiheuttamat välttämättömät menot tai pitkän ajan kasvun vahvistamista palvelevat panostukset. Ongelma on sen sijaan se, että pysyviä (pitkäaikaisia) uusia menoja koskevat päätökset eivät ole johtaneet muiden menojen sellaiseen kriittiseen tarkasteluun, joka olisi hillinnyt alijäämän kasvua vakiintuneen kehysperiaatteen mukaisesti.
Tässä suhteessa etenkin kevään 2021 kehyspäätös oli huono. Vaikka talous oli tuolloin selvästi toipumassa koronataantumasta ja lähestymässä potentiaalisen tuotannon tasoa, menokehystä päätettiin korottaa 500 miljoonalla eurolla vielä vuonna 2023. Päätös heikensi merkittävästi kehysmenettelyn uskottavuutta julkisen talouden ohjaajana. Koronan varjolla hyväksyttiin pysyvä menojen lisäys yli sen mitä hallitusohjelmassa oli päätetty. Tämän ohella voidaan kysyä, ovatko kaikki kriisitoimiksi luetut menojen lisäykset olleet välttämättömiä tai tehokasta rahan käyttöä. Tällaisia kysymyksiä voi esittää niin yrityksille maksetuista koronatuista, kuntien valtionosuuksien lisäämisestä kuin sähkön hinnannousun kompensaatiotoimistakin. Vaikuttaa siltä, että kun kerran kehyksestä oli pakko isojen shokkien takia poiketa, rajaa lisämenoille oli vaikea vetää.
Kehysmenettelyn uskottavuuden palautus välttämätöntä
Julkisen talouden vakautus ei onnistu yhdessä vaalikaudessa, vaan vaatii hallituskaudet ylittävän alijäämiä pienentävän ohjelman. Tämän tueksi tarvitaan selkeät finanssipolitiikkaa ohjaavat periaatteet. Kuluneella hallituskaudella tapahtunut poikkeaminen kehyssäännöstä korostaa tarvetta sitoutua uudelleen pitkäaikaisesti noudatettaviin periaatteisiin.
Tuore kansainvälinen vertailu osoittaa, että hyvään tulokseen voidaan päästä varsin erilaisten sääntöjen tai menettelytapojen tukemana. Olennaista on laaja poliittinen sitoutuminen alijäämien kurissa pitämiseen, ts. siihen, että pitkän ajan tavoite on kunnianhimoinen ja siitä pidetään käytännössä kiinni.
Suomessa käytössä ollut valtiontalouden menokehysmenettely tarjoaa aivan kelvollisen lähtökohdan pitkäjänteiselle sitoutumiselle. Valtiovarainministeriön viimesyksyinen raportti esittää myös selkeät askelmerkit siitä, miten kunkin hallituksen päättämä menokehys voidaan rakentaa johdonmukaisesti lähtien velkatasotavoitteesta, sen pohjalta määritellystä rahoitusasematavoitteesta sekä realististen kasvuoletusten perusteella määritellystä menojen ja verojen sopeutustarpeesta.
Tuoreen kokemuksen valossa huomionarvoinen riski on, että pitkän ajan tavoitteesta luovutaan, kun talouteen iskee poikkeuksellisia shokkeja. Koska tällaisia shokkeja ei voi välttää, on tärkeää määritellä joustomahdollisuudet realistisiksi mutta samalla tiukoiksi. Etlan toteuttamassa projektissa nousi esille pari tähän liittyvää näkökohtaa.
Yksi on, että vaikka lisäbudjettivaraukset, ns. jakamaton varaus ja suhdanneherkkien erien jättäminen kehyksen ulkopuolelle tuovat välttämätöntä joustoa, tarvitaan poikkeuslauseke koronan tai Ukrainan sodan kaltaisia tilanteita varten. Tällaisen poikkeusmenettelyn laukeamista ei ole järkeä sitoa mihinkään talouskehitystä kuvaaviin numeerisiin arvioihin (kuten tapahtui päättyvällä kaudella), vaan sen on parempi olla yleinen. Kynnys poikkeamiseen tulisi toisaalta olla korkealla. Tätä tukisi se, että poikkeustilanteen syntymisen ja päättymisen toteamiseen kytkettäisiin hallituksen ulkopuolisia asiantuntijatahoja (esim. talouspolitiikan arviointineuvosto).
Toisena hyödyllisenä joustoelementtinä voisi harkita ns. puolivälin tarkastelun yhteydessä tehtävää arviointia siitä, onko syntynyt sellaisia pysyviä menopaineita, joita ei kehyksen puitteissa järkevästi kyetä rahoittamaan. Tällöin kehystä voisi korottaa, edellyttäen, että samalla päätetään veronkorotuksista, jotka riittävät lisämenojen rahoittamiseen. Vastaavasti voitaisiin tarkastella mahdollisia veropohjan rapautumisilmiöitä ja päättää joko korvaavista veroista tai menokehyksen leikkaamisesta. Myös tällaiseen ratkaisuun tulisi kynnyksen olla korkea, koska poukkoileva veropolitiikka ei ole talouskehitykselle eduksi; tämän vuoksi sellaisesta päätettäessä oli kuultava ulkopuolisen asiantuntijatahon arvio muutosten välttämättömyydestä. Kehystä ei liioin missään oloissa tulisi voida nostaa sillä perusteella, että verokertymät ylittävät ennakoidun. Tällaiset yllätykset olisi aina käytettävä velan lyhentämiseen.
Keskeistä on, että poliittinen kenttä sitoutuu velkatasotavoitteeseen ja sen perusteella tasapainouraan yhtä vaalikautta pidemmäksi ajaksi. Tämä vähentää riskiä siitä, että julkisen talouden hoidon perustavoitteet kyseenalaistetaan vaalikamppailun aikana ja hallituksen vaihtuessa. Sitoutuminen voisi tapahtua eduskunnan erillisellä päätöksellä esim. 8-10 vuodeksi kerrallaan valtiovarainministeriön valmistelun ja laajan asiantuntijakuulemisen pohjalta.
Kunkin hallituskauden alussa hyväksyttävän hallitusohjelman ja sen mukaisen kehyspäätöksen rooliksi tulisi ratkaista, millaisella menojen ja verojen yhdistelmällä rahoitusasemauran saavuttamiseen pyritään. Julkista taloutta koskeva poliittinen kamppailu kohdistuisi tällöin julkisen talouden kokoon ja menojen ja verotuksen rakenteeseen, mutta ei julkisen talouden pidemmän ajan tasapainoon.
Siis
Julkisen talouden vakauttaminen niin, että julkisen velan suhde minimissään vakautuu ja mieluummin laskee kohti EU:ssa yhteisesti hyväksyttyä 60 % normia vaatii, kuten monissa asiantuntija-arvioissa on todettu, parin vaalikauden vakautusohjelman. Tällaisen ohjelman onnistumisen todennäköisyyttä lisää nähdäkseni, jos
– yli vaalikauden ulottuvalle velkatavoitteelle ja sen kanssa sopusoinnussa olevalle rahoitusasemauralle saadaan laaja parlamentaarinen tuki kehyspäätöksestä erillisellä eduskunnan päätöksellä
– tavoitellun rahoitusasemauran edellyttämä sopeutustoimien mittakaava määritellään hallitusohjelmassa riippumattoman, realistisen talouskehitysennusteen perusteella; velkasuhteen vakautumiseen tulee päästä silloinkin, kun talouskasvua ei politiikkapäätöksin kyetä nopeuttamaan perusuran vauhdista
– kehyspäätökseen rakennetaan sisään riittävät joustoelementit vaalikauden lopun rahoitusasematavoitteesta tinkimättä niin, etteivät ulkoisista seikoista johtuvat yllätykset eivät johda kehysmenettelyn rapautumiseen
– alkaneen vaalikauden sopeutuksessa painotetaan enemmän menojen hillintää kuin verotuksen kiristämistä, vaikka tasapainoisen ratkaisun löytäminen edellyttää myös veronkorotuksia; tätä painotusta puoltaa paitsi eri sopeutustoimien tehoa koskevat havainnot myös se, että julkisten menojen taso on Suomessa korkea jopa muihin Pohjoismaihin verrattuna
– sopeutustoimien ajoituksessa otetaan suhdannetilanne huomioon, kuitenkin niin, että tavoitteen mukaiselle rakenteelliselle rahoitusasemauralle päästään vaalikauden loppuun mennessä suhdannekehitysarviosta riippumatta
– sopeutustoimien rinnalla ja sopeutustoimien sisältöjä täsmennettäessä vahvistetaan määrätietoisesti talouskasvun edellytyksiä sekä työpanoksen lisäämisen että tuottavuuden kasvun nopeuttamisen osalta; kasvutoimien onnistuessa velkasuhde saadaan vakautumisen sijasta laskuun
– niin sopeutus- kuin kasvutoimienkin täsmentäminen perustetaan mahdollisimman pitkälle tutkimustietoon ja etusija annetaan sellaisille toimille, joiden vaikutuksista (kasvuun, työllisyyteen, julkisen talouden tasapainoon, tulonjakoon) on saatavissa tutkimuksen perusteella luotettavia arvioita.