Petteri Orpon hallituksen ohjelma on vakava ja perusteltu yritys vakauttaa julkista taloutta. Keinotkin ovat – karvaudestaan huolimatta – pääosin järkeviä. Ohjelmassa on kuitenkin liiallista optimismia ja ongelmallisia valintoja. Työperäistä maahanmuuttoa ei edistetä eikä koulutustason nostoon panosteta riittävästi. Verotuksen sivuuttamiselle sopeutuskeinona ei ole vahvaa perustetta, ja se aiheuttaa poliittisen riskin vakautuspolitiikan kestävyydelle.
Uuden hallituksen ohjelma ei pääsisällöltään ole yllättävä, kun sitä peilaa hallitukseen tulleiden puolueiden vaaleja ennen esille ottamiin asioihin. Hallituksen päämissio on julkisen talouden vakauttaminen, mikä oli kaikkien hallitukseen tulevien puolueiden vaaliohjelmien keskeinen sisältö.
Vakauttamiseen pyritään ensi sijassa leikkaamalla menoja (4 mrd. € vuoden 2027 tasossa) ja sen rinnalla työllisyyttä ja kasvua tukevilla ”rakenteellisilla uudistuksilla” (vajaat 2 mrd.). Rakenneuudistuksista monet rakentuvat samalla juuri menoleikkausten varaan. Veropäätösten välitön, dynaamiset tekijät sivuuttava nettovaikutus heikentää tasapainoa lievästi.
Sopeutustavoite järkevä mutta myös kunnianhimoinen
Menoleikkausten mittakaava, 4 mrd. euron tasomuutos 4 vuodessa, merkitsee lievää finanssipolitiikan kiristystä. Vuotuinen finanssipolitiikan kiristysimpulssi on 0,3 – 0,4 prosenttia BKT:sta. Työvoiman saatavuuspulmat kertovat toisaalta kohtuullisen vahvasta kysyntätilanteesta suhteessa tuotantopotentiaaliin. Niinpä suunnitellut leikkaukset eivät kykene suistamaan taloutta syvään taantumaan, vaikka maailmantalouden kasvunäkymät ovatkin vaatimattomat. Välttämättömän tasapainotuksen ajoitus lähivuosille on järkevää.
Sopeutusohjelma on kuitenkin vaativa. Suurin kysymysmerkki liittyy sote-kustannusten kasvun leikkaamiseen, minkä pitäisi alentaa vuoden 2027 menotasoa 1,4 mrd. euroa. Tämä tarkoittaa noin 6 % vuoden 2023 menoista ja noin 25 % perusuraan sisältyvästä kasvusta vuoteen 2027 mennessä. Kun lähtötilanteessa hoitojonot ovat pitkiä ja hyvinvointialueet ovat tekemässä alijäämäisiä budjetteja, alueilla on kova tehtävä tehostaa toimintaa niin, että säästöt saadaan syntymään ilman palveluiden laadun heikentymistä entisestään. Kannustimet toiminnan tehostamiseen perustuvat lähinnä menokehyksen ylittämisestä seuraavaan arviointimenettelyyn ja hyvinvointialueen itsenäisyyden menettämisen uhkaan. Etenkään suurimpien hyvinvointialueiden kohdalla tätä ei voi pitää kovin uskottavana uhkana.
Pahimmillaan hyvinvointialueiden sopeutustoimet leikkaavat ei-kiireellisistä palveluista tavalla, joka lisää pidemmän ajan kustannuksia, vastoin uudistuksen perusideaa. Hallitus myös eksplisiittisesti sulkee pois maakuntaveron hyvinvointialueiden rahoituksen välineenä, vaikka sen avulla voitaisiin kannustaa hyvinvointialueita tehokkaisiin valintoihin.
Hieman toisenlainen kysymysmerkki liittyy työllisyys- ja kasvupolitiikkaan. Toimet, joista VM on kyennyt tekemään vaikutusarvioita, johtavat näiden arvioiden mukaan työllisyyden lisäykseen noin 80 000 hengellä. Vaikka arvio on väistämättä epävarma, se voi toki pitää paikkansa. Sen sijaan arvio, että nämä toimet johtaisivat julkisen talouden vahvistumiseen 1,8 miljardilla vaikuttaa optimistiselta. Tämä edellyttäisi, että syntyvä työllisyys tuottaa saman määrän työtunteja ja on tuottavuudeltaan samaa suuruusluokkaa kuin olemassa oleva työllisyys keskimäärin. Näin tuskin on, kun työllisyysaste on jo korkea ja työtunnit asukasta kohden ovat muiden Pohjoismaiden tasolla.
Kasvusta ja työllisyyden lisäyksestä tuleva julkisen talouden tavoitteen mukainen paraneminen vaatiikin nähdäkseni työvoiman merkittävää ja jatkuvaa kasvua. Tämä on mahdollista vain tuntuvan, työikäiseen väestöön painottuvan nettomaahanmuuton avulla.
Kasvupolitiikan hyvät ja huonommat linjaukset
Talouskasvu syntyy työpanoksen lisäyksestä ja työn tuottavuuden kasvusta. Edellinen riippuu olemassa olevan väestön laajemmasta työhön osallistumisesta sekä maahanmuutosta. Jälkimmäinen osaamisesta, tuotteita ja tuotantotapoja koskevista innovaatioista sekä investoinneista.
Hallitusohjelmassa on vahva pyrkimys lisätä kotimaisen työpanoksen määrää parantamalla työhön osallistumisen kannustimia. Samoin sitoutuminen parlamentaarisesti sovittuun T&K-panostuksen nostamiseen niin, että koko talouden T&K-menot voisivat nousta 4 % BKT:sta, tukee hyvin innovaatioiden syntymistä. Työmarkkinauudistukset parantavat yritysten kykyä sopeutua kysynnän muutoksiin ja vähentävät palkkaamisen ja investointien riskejä. Tämä on hyödyllistä sekä työllisyyden että tuottavuutta tukevien investointien kannalta, vaikka vaikutusten suuruutta onkin vaikea arvioida. Myös pyrkimykset luvitusmenettelyiden sujuvoittamiseen ja valitusprosessien keston rajoittamiseen tukevat investointien kasvua. Huomio erityisesti vihreän siirtymän edellyttämien investointien edistämiseen on hyvä paitsi ilmastopolitiikan myös kasvupolitiikan näkökulmasta.
Ongelmallisempia ovat maahanmuuttoa ja koulutusta koskevat linjaukset. Maahanmuuttopolitiikan päälinja on vähentää maahanmuuttoa. Rajoitustavoite koskee varsinaisesti muuta kuin työperäistä maahanmuuttoa. Työperäisen maahanmuuton tärkeys todetaan ja ohjelma sisältää joitain sitä edistäviä toimia. Kokonaisuutena ohjelman ei kuitenkaan voi katsoa vahvistavan Suomen kykyä kilpailla ulkomaisesta työvoimasta tavalla, jota työvoimapulasta ja heikkenevästä väestörakenteesta kärsivä talous tarvitsisi.
Lupaprosesseja pyritään nopeuttamaan. Oleskeluluvan käsittelylle asetetaan kuukauden määräaika ja yli 4000 euron tuloihin yltäville erityisasiantuntijoille viikon määräaika. Erityisasiantuntijoiden edullisen verokohtelun kestoa pidennetään 7 vuoteen. Ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäyttöä pyritään ehkäisemään voimakkaammin. Myös ulkomaalaisten työntekijöiden työpaikan vaihtoa helpotetaan aloilla, joilla katsotaan olevan työvoimapulaa. Kaikki nämä ovat myönteisiä asioita.
Saatavuusharkintaa ei kuitenkaan poisteta. Oleskeluluvan saamisen ehtona oleva tuloraja nousee 1600 euroon. Työperusteisen oleskeluluvan saaneen täytyy poistua maasta, jos hän ei työsuhteen loputtua saa uutta työtä kolmessa kuukaudessa. Turvapaikan hakijan, jonka anomus on hylätty, täytyy poistua maasta, vaikka hän olisi käsittelyprosessin aikana työllistynyt. Pysyvän oleskeluluvan ja kansalaisuuden saamisen ehtoja kiristetään. Tällaiset linjaukset eivät helpota ulkomaalaisen työvoiman saantia. Pikemminkin lähettävät kielteisen viestin ihmisille, jotka pohtivat eri maita maahanmuuttokohteina.
Osaamisen vahvistamisen osalta erityishuomion kiinnittäminen peruskoulun oppimistulosten parantamiseen on tärkeä myönteinen asia. Tätä tukee lisävoimavarojen varaaminen kuten myös lainsäädännön muokkaaminen niin, että oppimistilanteen häiriöitä voidaan vähentää esimerkiksi kännyköiden käytön kiellolla. Paljon huomiota saanut aikuiskoulutusrahan lopettaminen ei toisaalta ole työvoiman osaamisen kannalta merkittävä heikennys. Tutkimustuloksethan viittaavat vahvasti siihen, ettei tämän rahoituksen avulla ole kyetty parantamaan koulutukseen osallistuneiden työmarkkinavalmiuksia sanottavasti.
Ongelmallista sen sijaan on koulutustason nostamista koskeva linjaus. Ohjelman mukaan ”hallitus sitoutuu tekemään toimenpiteitä, joilla korkeakoulutettujen nuorten aikuisten määrä pyritään nostamaan mahdollisimman lähelle 50 prosenttia vuoteen 2030”. Tämä edellyttää aloituspaikkojen selvää lisäystä. Lisäysmäärästä ei kuitenkaan ole kirjausta, eikä myöskään tällaisen lisäyksen rahoittamisesta. Tavoitteeseen näytetään pyrittävän lähinnä rajoittamalla toisten tutkintojen suorittamista, mikä vapauttaisi voimavaroja ensimmäistä tutkinto tekevien opetuksen rahoittamiseen. Tämä tuskin riittää.
Investointipaketin vaikutus julkistalouteen kyseenalainen
Hallitusohjelma sisältää erillisen yhteensä 4 miljardin investointiohjelman, joka rahoitetaan valtion omaisuuden myyntituloilla. Näistä noin 3 miljardia kohdistuu erilaisiin liikenneinfrahankkeisiin. Kun tästä vähennetään uusien hankkeiden normaalirahoituksesta poistettava 720 miljoonaa, lisäykseksi jäänee noin 2,3 miljardia.
Liikenneinfrassa on epäilemättä kehittämisen tarpeita. Merkittävä panostus etenkin ns. tunnin rataan ei kuitenkaan vaikuta tarkoituksenmukaiselta rahan käytöltä. Ratahankkeen hyötykustannussuhde on tehtyjen arvioiden mukaan selvästi alle yhden.
Paketin menot lisäävät alijäämää, vaikka tilapäisinä niillä ei ole vaikutusta rakenteelliseen alijäämään eikä rahoitustapansa takia myöskään bruttovelkaan. Investointien pitkän ajan vaikutus julkisen talouden tasapainoon ratkeaa sen perusteella, johtavatko infrainvestoinnit verotulojen sellaiseen kasvuun, joka ylittää myytävästä omaisuudesta vuosittain saatavat tulot. Tämä on kyseenalaista.
Julkinen valta voi marginaalilla edistää kasvua todennäköisemmin aineettomilla kuin aineellisilla investoinneilla. Suomen julkisten kiinteiden investointien taso on jo ollut EU:n kehittyneiden, ”vanhojen”, jäsenmaiden korkeimpia. Matti Pohjolan tutkimukset osoittavat, että tuottavuuden kasvattamisen näkökulmasta aineelliset investoinnit ovat painottuneet Suomessa liikaa aineettomien investointien kustannuksella.
Verosopeutuksen sivuuttaminen kova poliittinen valinta
Sopeutustoimien painottumista menojen leikkaamiseen voidaan perustella sillä, että tutkimustulosten nojalla menosopeutukset ovat historiassa johtaneet pysyvämpään julkisen talouden vahvistumiseen kuin mihin verotuksen kiristämisellä on päästy. Tällaista painotusta tukee myös se, että vuodesta 2009 alkaneen alijäämäperiodin aikana nimenomaan menojen BKT-osuus on noussut merkittävästi, kun taas kokonaisveroaste ei juurikaan ole muuttunut. Menojen taso suhteessa BKT:hen on myös yksi Euroopan korkeimpia ja mm. korkeampi kuin Ruotsissa ja Tanskassa.
Ohjelmassa haetaan sopeutusta nettomääräisesti kuitenkin vain menopuolelta. Vaikka joitain veroja, mm. alennettuja arvonlisöverokantoja, nostetaan, kokonaisuutena verotus kevenee hieman, kun etenkin ansiotuloverotusta kevennetään. Tällaista linjausta on vaikea ymmärtää muuten kuin poliittisena valintana. Vaikka työn verotuksen keventäminen sinänsä tukee työllisyyden vahvistumista, dynaaminen vaikutus ei riitä korvaamaan veroasteen laskun kielteistä vaikutusta tasapainoon. Voi hyvin kysyä, eikö puoli miljardia tulisi tehokkaammin käyttöön esimerkiksi korkeakoulujen aloituspaikkojen lisäyksen rahoittamisessa. Kun tälläkään hallituksella ei näytä olevan halua turvautua lukukausimaksuihin korkeakoulutuksen rahoittamisessa, on ilmeinen vaara, että koulutusta ei kyetä laajentamaan tarvittavassa määrin. Polttoaineiden tai oluen verotuksen keventämiselle on vielä vähemmän järkeviä perusteita.
Verolinja on lisäksi riskialtis ratkaisu vakautuspolitiikan pidempiaikaisen hyväksyttävyyden kannalta. Tulonsiirtojen leikkaaminen osuu väistämättä niistä riippuviin, keskimääräistä pienempituloisiin ihmisiin. Sopeutuspolitiikan tuen säilyttämiseksi olisikin hyödyllistä, että myös keskimääräistä parempiin tuloihin yltävät osallistuisivat verotuksen kautta talkoisiin. Riski voi realisoitua jo hallituskaudella, jos hallituspuolueiden suosion heikentyminen johtaa sopeutustavoitteista tinkimiseen. Toinen riskivaihtoehto on, että hallitusohjelmaan sisältyvä ryhtiliike julkisen talouden korjaamiseksi lopahtaa seuraavien eduskuntavaalien jälkeen, vaikka vakautusohjelma on vielä pahoin kesken.
Peruslinja hyvä, mutta tarpeettomasti ideologiaa
Hallitusohjelma sisältää vakavan pyrkimyksen julkisen talouden tasapainon parantamiseen. Kunnianhimon taso on korkea, mutta perusteltu. Keinotkin ovat – karvaudestaan huolimatta – pääosin järkeviä.
Monien muiden hallitusohjelmien tapaan ohjelmassa on kuitenkin nähdäkseni liiallista optimismia. Sitä liittyy etenkin sotemenojen hillintämahdollisuuksiin ja työllisyystoimien kykyyn vahvistaa julkista taloutta.
Ohjelmassa on myös ongelmallisia valintoja. Liikenneinfraan panostetaan tehokkuuden kannalta kyseenalaisella tavalla, kun taas koulutustason nostamiseen ei osoiteta tarpeellisia resursseja. Työperäistä maahanmuuttoa ei ohjelman yleisen maahanmuuttovastaisuuden takia edistetä riittävästi. Verotuksen nettokevennykselle samalla, kun menoista tingitään laajasti, ei ole vahvaa tehokkuusperustetta. Verosopeutuksen hyödyntämättä jättäminen merkitsee myös poliittista riskiä vakautuspolitiikan kestävyydelle.
