Suomen julkisen talouden näkymä on huolestuttava. Velkaantumisen kääntämiseksi laskuun finanssipolitiikkaan tarvitaan vahva, yli hallituskausien ulottuva kehikko, jonka tavoitteenasettelu on EU-normeja tiukempi. Tällainen on toteutettavissa tavalla, joka istuu sekä EU-säännöstöön että vakiintuneeseen finanssipolitiikan lyhyemmän ajan ohjaustapaan.
Suomen julkisen talouden velkaantuminen on yhä suurempi huolenaihe. Istuvan hallituksen talouspolitiikan ydin on pyrkimys velkaantumisen pysäyttämiseen. Tästä tavoitteesta ja sen saavuttamiseksi päätetyistä mittavista säästötoimista huolimatta alijäämien arvioidaan pysyvän suurina eikä velkaantumisen taittuminen edes tilapäisesti ole varmaa. Heikon kasvun ohella etenkin veropohjan rapautuminen ylläpitää suurta alijäämää menoleikkausten jälkeenkin.
Tämän seurauksena on noussut esille tarve julkista taloutta vahvistavista lisätoimista jo ensi vuonna. On puhuttu 500 miljoonan euron lisäsopeutuksesta. Lisätoimien pohtimiseen onkin aihetta. Ongelman luonne on kuitenkin sellainen, ettei 500 miljoonaa sitä ratkaise. Kovin isoja välittömiä lisäsopeutuksia ei toisaalta ole järkeä toteuttaa. Matalasuhdanteessa ne voisivat heikentää kasvua tarpeettomasti ja aiheuttaa myös pidemmän ajan ongelmia, jos hätäisesti päätetyt leikkaukset tai verokorotukset kohdistuvat huonosti. Molemmista on Suomenkin talouspolitiikkahistoriassa kokemusta.
Niinpä herää kysymys, voisiko välittömien toimien ohella lisätä tulevan vakautuspolitiikan uskottavuutta. Tämä tarkoittaa käytännössä vahvempaa sääntökehikkoa, joka rajoittaa menojen kasvua ja verotuksen keventymistä tulevina vuosina.
Sääntöjen hyödyllisyyden peruste
Finanssipolitiikan sääntöjen yleisenä perusteluna on riski, että ilman sääntöjä politiikan lyhytjänteisyys johtaa suuriin alijäämiin ja velkaantumiseen, joka siirtää menotaakkaa liiaksi tuleville sukupolville ja voi pahimmillaan aiheuttaa syvään taantumaan johtavan valtionvelkakriisin.
Lyhytjänteisyys syntyy vaikeudesta hillitä menojen kasvua, kiristää verotusta ja toteuttaa talouskasvua ja työllisyyttä vahvistavia uudistuksia. Tällaiset päätökset ovat ainakin jollekin osalle väestöä epämiellyttäviä, jolloin väestön tuesta kamppailevilla poliitikoilla on houkutus jättää epäsuositut päätökset tekemättä ja täyttää syntyvä aukko velalla.
Näistä syistä yli 100 maassa on luotu erilaisia sääntöjä ja käytäntöjä, joilla pyritään asettamaan rajoja sille millaisiin alijäämiin ja edelleen julkiseen velkaan politiikkatoimet saavat johtaa. Joissain maissa, kuten Saksassa, sääntö on kirjattu perustuslakiin, useammissa maissa tavalliseen lakiin ja osassa maita kyse on vakiintuneesta käytännöstä täsmällisen säännön sijasta.
EU-maissa on yhteisesti sovittu julkisen talouden alijäämän ja velan rajoituksista perussopimuksessa, sitä täydentävässä vakaus- ja kasvusopimuksessa sekä lisäksi valtioiden välisessä finanssipoliittisessa sopimuksessa. EU-tason finanssipolitiikan säännöillä on erityinen tausta siinä, että niillä halutaan estää yksittäistä jäsenvaltiota ajautumasta sellaiselle velkaantumisen uralle, joka kriisiytyessään aiheuttaisi vaikeuksia muille jäsenmaille. Kansallisten sääntöjen luonne on sen sijaan itsekurin vahvistaminen.
Suomi on luonnollisesti sitoutunut noudattamaan sekä vakaus- ja kasvusopimusta että finanssipoliittista sopimusta. Näistä seuraa, että alijäämä ei saisi ylittää 3 % eikä ns. rakenteellinen alijäämä 0,5 % BKT:sta. Velka ei saisi ylittää 60 %, ja jos velka ylittää rajan, sen pitäisi olla laskusuunnassa.
Kansalliseen lainsäädäntöömme on kirjattu vaatimus finanssipoliittisen sopimuksen rakenteellisen enimmäisalijäämän noudattamisesta. Muilta osin Suomen lainsäädäntö ei aseta numeerisia rajoja julkisen talouden hoidolle, vaan ainoastaan säätelee julkisen talouden suunnittelun ja tavoitteenasettelun menettelytapoja. Näistä tärkein on julkisen talouden suunnitelma ja sen osana valtiontalouden menokehykset.
Suomen nykyinen tilanne kertoo, etteivät sen paremmin EU-säännöstö kuin kansallisetkaan julkisen talouden hoitoa koskevat periaatteet ole estäneet Suomen velkaantumisen kasvua. EU-sääntöjen kyvyttömyys johtuu ilmeisellä tavalla siitä, etteivät ne ole rajoittaneet tähän saakka keskimääräistä pienempien alijäämien ja velkatason Suomea. Kotimaiset periaatteet ovat myös osoittautuneet löysiksi.
Mutta voisiko paremmista säännöistä löytyä apua?
Sääntöjen toimivuus
Sääntöjen hyödyllisyys riippuu siitä, kykenevätkö ne hillitsemään velkaantumista hyvinä aikoina ja toisaalta mahdollisista haitoista. Potentiaaliset haitat liittyvät siihen, että säännöt pakottavat julkista taloutta vahvistaviin toimiin pro-syklisesti taantumissa, jolloin ne syventävät taantumaa, tai tavalla, joka on pidemmän ajan kehityksen kannalta huono. Jälkimmäinen tarkoittaa lähinnä sitä, että julkisen talouden vahvistustoimet toteutetaan leikkaamalla julkisia investointeja ja muita menoja, joista on pidemmän päälle paljon hyötyä. Lisäksi säännöt voivat johtaa erilaisiin vippaskonsteihin sääntöjen kiertämiseksi, mikä heikentää julkisen talouden läpinäkyvyyttä.
Finanssipoliittisten sääntöjen vaikutuksia on selvitelty viime vuosina useissa tutkimuksissa. Kansainvälisen valuuttarahaston tutkijat ovat julkaisseet aiheesta analyysejä mm. vuosina 2018, 2021 ja 2022 . De Jong ja Gilbert (2020) ovat tarkastelleet erityisesti EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ns. korjaavan osan vaikutuksia. ETLAn (2023) raportti sisältää laajahkon kirjallisuuskatsauksen ja siihen liittyy viiden pienen maan tarkempi analyysi. Calmfors (2020) käy systemaattisesti läpi kaikkien Pohjoismaiden finanssipolitiikan kehikot. Tiivistäisin lähinnä näihin analyyseihin perustuen kokemuksen säännöistä näin:
– finanssipolitiikan säännöistä on keskimäärin ollut hyötyä velkaantumisen hillinnässä; osa sääntöjen ja niiden noudattamisen hyödystä tulee markkinoiden paremmasta luottamuksesta, mikä alentaa korkotasoa
– sääntöjen käyttöön ottaminen on johtanut vastasyklisempään finanssipolitiikkaan, kun vahvempi julkinen talous on sallinut automaattisten vakauttajien toimia voimakkaammin ja mahdollistanut myös päätösperäistä elvytystä
– säännöt eivät ole olennaisesti rajoittaneet finanssipolitiikkaa kriiseissä; säännöt eivät poikkeuslausekkeiden soveltamisen seurauksena ole etenkään estäneet koronakriisin ja Venäjän Ukrainan hyökkäyksen vaikutusten pehmentämistä alijäämien kasvun kautta
– jonkin verran näyttöä on siitä, että sääntöjen noudattaminen on johtanut julkisten investointien ja muiden pitkällä aikavälillä hyödyllisten menojen vähenemiseen
– säännöt eivät keskimäärin positiivisista vaikutuksista huolimatta ole estäneet monien maiden velkaantumisen nousua tasolle, joka selvästi on rajoittanut niiden finanssipolitiikan toimintakykyä tai jopa johtanut akuutteihin velkakriiseihin; sääntöjen noudattaminen on ”hyvinä aikoina” ollut monissa maissa heikkoa tai säännöt eivät tällaisina aikoina edes ole kaikilta osin kannustaneet julkisen talouden vahvistamiseen.
– sääntöjen toimivuus ei näytä riippuneen niiden muodollisesta tiukkuudesta tai oikeusperustasta. Toisin sanoen sillä, kuinka täsmällisesti säännöt periaatteessa rajoittavat finanssipolitiikan päätöksentekoa tai onko säännöt kirjattu perustuslakiin, tavanomaisiin lakeihin tai ovatko ne pikemminkin vakiintuneita käytäntöjä ei näyttäisi olleen ratkaisevaa merkitystä. Olennaisempaa on poliittisen kentän sitoutuneisuus siihen, että sääntöjä käytännössä noudatetaan ja realismi tavoitteen asettelussa. Myös talouspolitiikan riippumattomien arvioitsijoiden vahva rooli on auttanut sääntöjen noudattamista. Ei ole olemassa mitään yhtä ideaalista sääntökehikkoa, vaan hyvään tulokseen voidaan päästä erilaisin ratkaisuin.
EU-säännöstö alkaa purra, mutta on riittämätön
Suomen julkinen velka ylittää 70 % BKT:sta, alijäämä on ensi vuonna 3 % tienoilla ja lisäksi rakenteellinen alijäämä jää virallisenkin ennusteen mukaan koko hallituskauden ajaksi 0,5 prosentin enimmäistasoa suuremmaksi.[1] Niinpä vakaus- ja kasvusopimuksen ja finanssipoliittisen sopimuksen asettamat rajoitukset alkavat olla relevantteja Suomenkin kannalta. Tämä on hieman noloa Suomelle, joka on mainostanut itseään vastuullisen talouspolitiikan hoidon mallimaana ja heristellyt sormeaan asioitaan huonommin hoitaneille Etelä-Euroopan maille.
On kuitenkin luultavaa, että EU-säännöstö ei tule lähivuosina vielä olemaan kovin ankara rajoitus Suomen finanssipolitiikalle. Tärkein syy on se, että vaikka muodollisesti luultavasti rikommekin osin säännöstön asettamia rajoja, poikkeamat ovat pieniä verrattuna moniin muihin maihin. Lisäksi nyt viimeisteltävänä oleva vakaus- ja kasvusopimuksen uudistus löysentää vaatimuksia verrattuna siihen, millaiset vaatimukset olisivat, jos vanha sopimus palautuisi sellaisenaan voimaan ensi vuoden alusta.
Tällaisessa asetelmassa Suomi pikemminkin saa toruja kuin joutuu sanktioiden kohteeksi. Sanktioitahan ei koskaan ole langetettu eikä mikään viittaa siihen, että näin tapahtuisi uudistuksen jälkeenkään, etenkään pienistä poikkeamista. Vaikka olemmekin sääntöuskovainen kansa, valtiovarainministerin ja virkamiesten mahdollinen punastelu ECOFIN-kokouksessa ei ehkä vielä johda tilanteen nopeaan korjaamiseen.
Vielä tärkeämpi asia on, että EU-säännöstö palauttaa hyvin hitaasti, jos lainkaan, Suomen julkisen velan BKT-suhteen edes lähelle muiden Pohjoismaiden tasoa. Jollakin aikajänteellä tällainen tavoite olisi kuitenkin perusteltu, jos haluamme pitää kiinni samanlaisesta laajan julkisen vastuun yhteiskuntamallista.[2] Tarvitsemme EU-säännöstöä kunnianhimoisemman finanssipoliittisen kehikon.
Millainen finanssipoliittisen kehikon uudistus voisi palvella Suomea?
Kansallisen sääntökehikon rakenne on luontevaa muotoilla EU-sääntöjen kanssa yhteensopivaksi. Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen lähtökohtana on maakohtainen velkakestävyysanalyysi, siitä johdettu tavoiteura velalle (kohti 60 % tasoa, kun yläpuolella) ja tämän toteuttamiseksi ns. nettomenoura (toisin sanoen menojen ja tulojen erotuksen kasvu-ura). Nämä sopivat hyvin myös kansallisen tavoitteenasetannan kiinnekohdiksi. Uran kunnianhimon tason on vain syytä olla kovempi kuin se, mihin EU-säännöstö todennäköisesti johtaa.
Välttämätön poikkeusklausuuli, ts. tilanne, jolloin uralta poikkeaminen suuremman alijäämän suuntaan on sallittua, voidaan myös hyvin muotoilla tulevan EU-säännöstön mukaisesti. Tärkeää on samalla huolehtia siitä, että syystä tai toisesta syntyvää positiivista yllätystä ei tuhlata verojen alentamiseen tai menojen lisäämiseen vaan käytetään velan lyhentämiseen.
Olennaisin asia on saada tavoitteeksi asetettaville velka- ja nettomenourille laaja poliittinen tuki ja tehdä poliittisesti vaikeaksi poiketa tältä uralta muista kuin pakottavista syistä. Toisin sanoen huolehtia siitä, että uralla pysytään. Tähän on parhaissa maissa pystytty, eikä siihen ole välttämättä tarvittu perustuslakikirjausta, johon liittyy ilmeisiä riskejä liiallisesta jäykkyydestä[3]; Ruotsi on tästä ehkä kannaltamme relevantein esimerkki.
Jukka Pekkarisen kanssa laatimassani HS-kirjoituksessa ehdotimme, että eduskunta määrittäisi vaalikauden puolivälissä kahdeksi seuraavaksi vaalikaudeksi velkatasoa ja nettomenoja koskevat tavoitteet. Ajattelemme, että tällaisista julkisen talouden vastuullista hoitoa koskevista yleisistä linjoista voitaisiin päättää kulloisenkin hallituksen ja opposition rajat ylittävästi laajalla eduskuntapuolueiden tuella, kun päätöksessä ei otettaisi kantaa julkisten menojen ja verotuksen tasoihin ja päätöksenteko tapahtuisi hyvissä ajoin ennen seuraavia eduskuntavaaleja.
Päätös olisi luontevaa pohjata valtiovarainministeriön virkamiesvalmisteluun samalla tavalla kuin virkamiesten laatima riippumaton talousennuste. Tämä korostaisi sitä, että kyseessä ei ole istuvan hallituksen tahdonilmaisu, vaan pohja eduskunnassa tehtävälle poliittiselle harkinnalle julkaisen talouden hoidon kunnianhimon tasosta yli vaalikausien. Menettely ehkä helpottaisi parlamentaarisen yhteisymmärryksen saavuttamista. Valmisteluun tulisi kuulua relevanttien asiantuntijatahojen huolelliset lausunnot ja kuuleminen. Tällaisia tahoja ovat ainakin Talouspolitiikan arviointineuvosto, Valtiontalouden tarkastusvirasto, Suomen Pankki ja keskeiset taloudelliset tutkimuslaitokset.
Sitoumus olisi luontevinta ja vahvinta tehdä (puite)lain muotoon, samaan tapaan kuin viime vuonna hyväksytty laki valtion tutkimustoiminnan rahoituksesta. Hallituksen selonteko tulevaisuusselonteon tavoin olisi kaiketi toinen vaihtoehto. Sen sitovuus olisi kuitenkin heikompi, koska tavoitteista irrottautuminen ei edellyttäisi lakimuutosta
Ennen seuraavia vaaleja jokainen puolue luonnollisesti esittää omat vaaliohjelmansa. Kun ainakin pääosa puolueista olisi sitoutunut em. nettomenouratavoitteeseen, puolueiden olisi vaikea esittää ohjelmaa, joka olisi tämän kanssa ristiriidassa. Vaalitulos ja sen jälkeen käytävät hallitusneuvottelut määrittäisivät – aivan kuten tähänkin saakka – talouspolitiikan sisällön ja siis erityisesti menojen ja verotuksen tasot ja rakenteet. Ainoa muutos olisi rajoitus, että ohjelman täytyisi olla sopusoinnussa edellisen vaalikauden aikana parlamentaarisesti hyväksytyn nettomenouratavoitteen kanssa.
Hallituksen muodostamisen jälkeen neljän vuoden aikajänteelle laadittava julkisen talouden suunnitelma ja sen sisällä oleva valtiontalouden menokehys täsmentäisivät julkisen talouden ohjauksen nykyiseen tapaan. Suunnitelman vuotuinen tarkistus vastaavasti tarjoaisi mahdollisuudet olosuhteet huomioon ottaviin muutoksiin, pitkän ajan nettomenourasta kiinni pitäen.
Vaaliohjelmien ja hallitusohjelman riippumaton arviointi tukisi sitä, että ohjelmat kunnioittaisivat sovittua pitkän ajan linjaa. Puolueiden olisi hyvä tähän sitoutua ja kirjoittaa ohjelmansa riittävän yksityiskohtaisesti niin, että ne voidaan arvioida kunnolla. Arvioinnin voisi suorittaa resursseiltaan vahvistettu talouspolitiikan arviointineuvosto, ehkäpä tutkimuslaitosten tukemana. Menettely muistuttaisi Hollannin käytäntöä, jossa suurta arvonantoa nauttiva CPB-tutkimuslaitos arvioi lähtökohtaisesti puolueiden vaaliohjelmat ja tärkeimmät hallituksen talouspolitiikka-aloitteet.
Riippumattoman talouspolitiikan arviointielimen roolia olisi syytä vahvistaa muutenkin kuin vain em. ohjelmien arvioitsijana. Yksi keskeinen finanssipoliittisten kehikkojen toimivuutta koskeva tutkimustulos on juuri, että riippumattomat arviointielimet ovat vahvistaneet pitkäjänteisen politiikan toteuttamista. Tärkeä riippumattoman arvioitsijan tehtävä liittyisi poikkeusolojen toteamiseen. Ennen poikkeusoloista päättämistä neuvoston tulisi antaa lausunto siitä, ovatko poikkeusolojen perusteet riittävät ja neuvoston tulisi myös arvioida sitä, milloin poikkeustilanne päättyy. Hallitus toki voisi päättää lausunnon suosituksesta poikkeavalla tavalla, mutta sen tulisi tällöin perustella poikkeamisen syy julkisesti.
Miksi liikkeelle nyt?
On useita syitä, miksi julkisen talouden hoidon kehikkoa on paikallaan ryhtyä uudistamaan pikaisesti.
Julkisen talouden kehitysnäkymä on heikompi kuin vielä viime kevään hallitusneuvottelujen aikana ajateltiin. Sen ohella, että itse kasvunäkymä on heikompi, korot ovat nousseet niin, että eteenpäin katsovat reaalikorot ovat nousseet positiivisiksi. Saksan 10-vuoden inflaatioon sidotun velkapaperin reaalituotto on viime kuukaudet ollut noin 0,5 %, kun se vuodesta 2014 lähtien oli pitkään -1 % nurkilla ja välillä jopa -2 %. Ajatus siitä, että olemme pysyvästi negatiivisten reaalikorkojen maailmassa, on yhä epäuskottavampi. Suomelle reaalikorot ovat hitaan inflaation takia jo selvästi positiiviset ja inflaatioerojen tasoittuessakin jäävät korkoeron takia suuremmiksi kuin Saksassa.
Suomen toimintaympäristö on geopoliittisten jännitteiden lisääntymisen takia muuttumassa yhä epävarmemmaksi pidemmälläkin aikajänteellä. Suomi on etulinjassa suhteessa yhä arvaamattomammaksi osoittautuneeseen, länteen vihamielisesti suhtautuvaan Venäjään. Maariskin kasvua ja siitä tulevaa korkopainetta ei voi sulkea pois ja ennakoituakin suuremmat panostukset turvallisuuteen voivat muodostua välttämättömiksi.[4]
Kyky signaloida mahdollisimman aikaisessa vaiheessa Suomen vahvaa sitoutuneisuutta velkaantumisen pysäyttämiseen, kulloisenkin hallituksen kokoonpanosta riippumatta, auttaisi pitämään Suomen korkotason mahdollisimman matalana tällaisessa vaikeutuneessa asetelmassa. Samalla voitaisiin välttää tarpeettoman jyrkkiä välittömiä lisäsopeutustoimia uskottavuuden lisäämiseksi kaikkine niihin liittyvine ongelmineen.
Lisäksi, mitä kauempana vaalit ovat, sitä helpommin voi olettaa päästävän yhteisymmärrykseen tasapainouraa koskevasta tavoitteesta. Lähellä vaaleja tämä keskustelu väistämättä alkaa sekoittua kysymyksiin menojen ja verotuksen muutoksista, joista puolueiden välillä tapaa olla huomattavan erilaisia käsityksiä.
Valmistelun käynnistäminen vuoden 2024 alussa mahdollistaisi pitkän ajan nettomenouraa koskevan parlamentaarisen päätöksen hallituskauden puolivälissä keväällä 2025. Tällöin jopa istuva hallitus voisi sitoa hallituskauden lopulle ajoittuvat päätökset uuteen kehikkoon.
[1] Hallitus ilmoittaa julkisen talouden suunnitelmassa rakenteellisen alijäämän ns. keskipitkän aikavälin tavoitteeksi Finanssipoliittisen sopimuksen mukaisen 0,5 % maksimin. Samalla hallitus kuitenkin toteaa, että tämän saavuttaminen jää vaalikauden jälkeiseen aikaan. Suunnitelman arvio vuoden 2027 alijäämästä on 1 %.
[2] Ruotsin julkistaloutta koskeva itsesääntely on ollut selvästi tiukempaa kuin Suomessa. Ruotsissa oli aiemmin vaatimus, että julkisen talouden piti suhdannesyklin yli olla keskimäärin 1 % ylijäämäinen. Vuodesta 2019 lähtien tavoite on ollut 1/3 % ylijäämä. Parlamentti asettaa ylijäämätavoitteen kerrallaan 8 vuodeksi.
[3] Saksan ajankohtainen tilanne on esimerkki peruslakiin vuonna 2009 kirjatun säännön voimasta ja samalla ongelmallisuudesta. Tiukka 0,35 % rakenteellisen ylijäämän vaatimus (”velkajarru”) auttoi Saksaa alentamaan velkasuhdetta peräti 20 prosenttiyksiköllä 80:stä 60:een prosenttiin kymmenessä vuodessa eurokriisin jälkeen. Toisaalta sääntö todennäköisesti on myötävaikuttanut siihen, että julkiset investoinnit ovat jääneet kansainvälisessä vertailussa vähäisiksi ja Saksan infrastruktuuria pidetään jälkeenjääneenä. Velkajarru myös johti korona- ja energiakriisin puhjettua erilaisten varsinaisen valtiontalouden ulkopuolelle sijoittuvien rahastojen käyttöön tavalla, jonka perustuslakituomioistuin totesi osin perustuslain vastaiseksi marraskuussa. Tämän vuoksi hallitus joutuu nyt kiristämään finanssipolitiikkaa taantuman aikana ja mahdollisesti leikkaamaan tärkeitä hallitusohjelmassa määriteltyjä panostuksia talouden pitkän ajan kasvuedellytysten parantamiseksi.
[4] Suomen valtion 10 vuoden lainojen tuotto on keväästä 2022 lähtien ollut lähes 0,6 prosenttiyksikköä korkeampi kuin Saksan valtion vastaavien lainojen tuotto. Preemio on kasvanut vajaat 0,4 prosenttiyksikköä edeltävän 10 vuoden keskiarvosta. Korkoero ei ole vielä suuri, mutta sen kasvu on ilmaus Suomen maariskin herkkyydestä.
