Tutkimustieto on tärkeä hyvän talouspolitiikan perusta, mutta ei riitä ratkaisemaan tärkeitä valintoja. Asiantuntijoiden rooli voi järkevästi ulottua tutkimustulosten selostusta pidemmälle politiikkasuosituksiin. Silloin on kuitenkin tärkeää perustella, miksi suosituksiin päätyy. Politiikkasäännöt ovat hyödyllisiä, mutta niissä täytyy olla joustoa.
Talouspolitiikan päätöksenteko perustuu ideaalisesti hyvään käsitykseen talouden toiminnasta ja politiikkatoimenpiteiden vaikutuksesta sekä päätösmenettelyyn, joka sovittaa yleisesti hyväksytyllä tavalla eri ihmisten edut yhteen. Sekä tiedon että päätösmenettelyn osalta todellisuus on ideaalia monimutkaisempi.
Tieto on puutteellista. Päätösmenettelyt ovat epätäydellisiä. Poliittiset ratkaisut tapaavat kärsiä lyhytnäköisyydestä. Vaaleissa menestyminen luo painetta tehdä lyhyellä aikavälillä suosittuja ja välttää ikäviä ratkaisuja, vaikka tämä pidemmän päälle johtaisi huonoihin tulemiin. Tämä ongelma ilmenee ennen kaikkea menojen rahoittamisessa velalla.
Tiedon puutteen ongelmaa on pyritty ratkaisemaan varsin loogisesti tukeutumalla tutkimustietoon. Lyhytnäköisyyden ongelmaan on haettu ratkaisua politiikkasäännöistä, jotka estäisivät liiallista velkaantumista. Kumpikin on ollut esillä myös Suomen viime viikkojen talouspolitiikkakeskustelussa.
Sekä politiikkamuutosten puolestapuhujat että niiden vastustajat vetoavat tutkimustietoon. Huoli julkisen talouden velkaantumisesta on johtanut paitsi välittömiin sopeutustoimiin myös ehdotuksiin tiukoista velkaantumista rajoittavista säännöistä. On puhuttu velkakatosta.
Epäilen, että keskustelu antaa liian optimistisen kuvan niin tutkimuksen kyvystä ratkaista hyvän politiikan määrittämisen ongelman kuin politiikkasääntöjen kyvystä estää lyhytnäköisyys. Kumpaakin tarvitaan, ja aikaisempaa enemmän. Toiveissa on kuitenkin syytä olla realistinen. Ratkaisujen pohdinnassa on paikkansa sekä tutkimustulosten esittäjille että niiden tulkitsijoille. Näille väitteille koetan seuraavassa antaa sisältöä ja perusteita.
Tutkimustieto tärkeää mutta jää aina vajaaksi
Taloustiede antaa käsityksen taloudellisten riippuvuuksien luonteesta ja tämän pohjalta auttaa identifioimaan syitä havaituille ongelmille, ja edelleen mahdollisille politiikkatoimille ongelmien helpottamiseksi.
Hyvä lähtökohta minkä tahansa politiikkaongelman ratkaisemiselle on käydä läpi teemaa koskeva tutkimuskirjallisuus. Näin tapahtuukin yleensä ainakin isompia politiikkauudistuksia valmisteltaessa. Erityisen arvokkaita kotimaiselle valmistelulle ovat laajat katsaukset, joissa alan parhaat asiantuntijat pyrkivät tiivistämään jotakin kysymyskokonaisuutta koskevan tutkimustiedon. Tämän pohjalta voidaan saada yleiskuva erilaisten toimenpiteiden todennäköisistä vaikutuksista, mitä kotimaiseen politiikkaongelmaan fokusoiva tutkimus voi täsmentää. Parhaimmillaan tutkimus paitsi osoittaa, millaiset politiikkatoimet voivat olla tehokkaita, myös antaa käsityksen vaikutusten suuruusluokista.
Esimerkiksi voidaan arvioida, kuinka paljon työllisyys muuttuu, kun työn verotusta kevennetään tai työttömyysturvaa heikennetään. Samoin voidaan arvioida vaikutuksia eri tilanteissa olevien ihmisten tuloihin, kun otetaan huomioon työllistyvien todennäköinen palkkataso ja työttömiksi tai työelämän ulkopuolelle jäävien sosiaaliturvaetuuksien muutokset. Tämän perusteella voidaan päätellä vaikutuksista tuloeroihin.
Ongelma vain on, että arviot ovat enemmän tai vähemmän epävarmoja, mikä ilmenee siinä, että hieman eri aineistoilla ja tutkimusasetelmilla saadaan hyvinkin erilaisia tuloksia. Tämä johtuu useasta syystä. Vaikutusten suuruus täytyy arvioida todellisesta elämästä kertyneen historiallisen tilastoaineiston avulla; kontrolloituja koeasetelmia ei voida käyttää kuin harvinaisissa poikkeustapauksissa. Aineisto ei välttämättä ole edustava, kata kaikkia relevantteja lopputulokseen vaikuttavia seikkoja eikä ulotu ajallisesti niin pitkälle, että pidemmän ajan vaikutuksia voitaisiin arvioida. Käyttäytyminen voi myös olla muuttunut ajan myötä. Aineistossa esiintyvien muuttujien välistä tilastollista yhteyttä ei välttämättä voi tulkita syy-seuraussuhteeksi.
Vielä hankalammiksi vaikutusarviot muodostuvat, kun kyse ei ole jonkin parametrin, kuten veroasteen tai työttömyyskorvauksen tason muutoksesta, vaan uudenlaisesta järjestelmästä. Esimerkiksi työvoimapalveluiden tai sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistavan muutoksen vaikutuksia ei suoraan voi päätellä historiallisesta aineistosta, koska vastaavaa muutosta koskaan ole ollut.
Kansainvälistä vertailua voidaan toki käyttää hyödyksi tällaisten isojen järjestelmämuutosten vaikutusten arvioinnissa. Mutta kansainväliset esimerkit eivät ole välttämättä kovin lähellä Suomessa toteutettavaa uudistusta. Uudistuksen vaikutusten voi olettaa riippuvan monesta kohdemaan ominaisuudesta, esimerkiksi maantieteestä, yksityisten vastaavien palveluiden tarjonnasta jne. Näiden sivuuttaminen voi johtaa pahasti harhaan.
Oma vaikeusasteensa tulee siitä, että usein tarve politiikkatoimiin on kiireinen. Tällöin syvällinen aihepiirin tutkimus ei ole mahdollista. Päätökset on tehtävä olemassa olevan tiedon pohjalta, ymmärtäen, että myös uusien päätösten tekemättömyys on päätös.
Nämä vaikeudet eivät toki tarkoita, ettei järkeviä vaikutusarvioita voida tehdä. Niitä voidaan toteuttaa aineistojen, tutkimusmenetelmien ja tutkijoiden osaamisen parantumisen myötä yhä paremmin ja hankalammista asioista. Ja on myös yhä paremmin ja systemaattisemmin tehty. Suosikkiesimerkkini päätöksenteon kannalta merkityksellisestä ja vielä jälkikäteen arvioidenkin varsin hyvin oikeaan osuneesta vaikutusarvioinnista on vuoden 2017 eläkeuudistukseen liittynyt tutkimustyö.[1]
Asiantuntija-arviointien rooli
Kun tutkimustieto on ristiriitaista, epävarmaa ja puutteellista, järkevä päättely edellyttää jonkinlaista kokonaisarviointia. Lähtökohtaisesti parhaat edellytykset tähän on asiaa hyvin tuntevilla asiantuntijoilla. Heidänkin päätelmänsä ovat kuitenkin ehdollisia tärkeille tulevaisuutta koskeville oletuksille, eikä oletusten uskottavuutta aina voi helposti arvioida.
Toinen ja vielä suurempi kysymys liittyy siihen, miten erilaisia vaikutuksia painotetaan. Hyvin tyypillinen asetelma on, että politiikkatoimenpide tuottaa välittömästi haittaa joillekin ja välittömiä hyötyjä toisille. Työttömyysturvan heikennys parantaa työttömien kannustimia työllistyä ja lisää ajan mittaan työllisyyttä. Ne, jotka eivät työllisty, menettävät tuloa. Politiikan toivottavuus riippuu siitä, miten työllisyys- ja tulonjakovaikutuksia painotetaan. Tällainen painotus on poliittista valintaa.
Kysymys kuuluu, kuinka pitkälle meneviä politiikkasuosituksia asiantuntijoiden tulisi nämä seikat huomioon ottaen tehdä. Pidättyvin tapa on kertoa käsitys vaikutusarvioista erilaisten oletusten pätiessä ja jättää ottamatta kantaa vaihtoehtojen todennäköisyyteen ja siihen, miten vaikutusten eri ulottuvuuksia olisi painotettava. Tämä jättää vastuun mahdollisimman suuressa määrin poliittisille päättäjille.
Hieman enemmän omaa vastuuta asiantuntija ottaa, jos kertoo oman käsityksensä todennäköisimmistä vaikutuksista ja jotain vaikutuksiin liittyvästä epävarmuudesta kuitenkin pidättäytyen ottamasta kantaa siihen, pitäisikö hahmoteltu toimenpide toteuttaa tai asettamatta vaihtoehtoisia toimia paremmuusjärjestykseen.
Eniten asiantuntija ottaa vastuuta esittäessään politiikkasuosituksen toimenpiteen sisällöstä ja jonkin tekemisestä toisten vaihtoehtojen sijasta.
Kaksi ensimmäistä toimintatapaa ovat luontevimpia asiantuntijan rooleja. Näin toimien eri vaikutusten ml. erilaisten riskien painottaminen jää kokonaan poliittiselle päätöksentekijälle. Tällainen rooli on hyvä siinä mielessä, että asiantuntijan omat poliittiset mieltymykset eivät väritä johtopäätöksiä valinnoissa, joissa on painotettava yhteen eri ihmisten erilaisia etuja. Tällaiset valinnat ovat vahvasti poliittisia.
Ajattelen kuitenkin, että myös politiikkasuosituksiin yltävälle asiantuntijaroolille on tarvetta. Asiantuntijalla voi hyvin olla realistisempi käsitys riskien ja eri ulottuvuuksia edustavien vaikutusten käytännön merkityksestä kuin päätökset viime kädessä tekevillä poliitikoilla. Esimerkiksi, kuinka varmasti johonkin veromuutoksen työllisyysvaikutuksia koskevaan tutkimustulokseen voi luottaa, onko 10 000 työllistä suuri vai pieni muutos työllisyyden tyypilliseen vaihteluun verrattuna tai muuttaako Gini-kertoimen 0,1 yksikön muutos Suomen tulonjakoa merkittävästi vaikkapa muihin Pohjoismaihin verrattuna.
Pitkälle meneviä politiikkasuosituksia tekevän asiantuntijan tulisi kuitenkin kertoa mahdollisimman selkeästi, mitä tutkimuksen valossa yleensä pystytään sanomaan vaikutuksista ja riskeistä ja, mikä konsensusnäkemys on, jos sellaisen voi katsoa olevan, ja toisaalta, miksi itse on päätynyt suositukseensa.
EMU-päätös esimerkkinä
Kiinnostava historiallinen ja nykyään tuskin enää intohimoja herättävä esimerkki asiantuntijatuntijatyön roolista merkittävässä talouspoliittisessa päätöksenteossa koskee EMU-jäsenyyttä. Sekä Suomessa että Ruotsissa asetettiin professoreista koostunut asiantuntijaryhmä selvittämään EMU-jäsenyyden vaikutuksia; Ruotsissa ryhmää johti Lars Calmfors ja Suomessa Jukka Pekkarinen.
Analyysit olivat hyvin samankaltaisia. Jäsenyyden katsottiin tuottavan mikrotaloudellisia etuja vähentäessään eri valuuttojen käyttöön liittyviä liiketoimikustannuksia ja riskejä. Rahaliiton arvioitiin myös alentavan reaalikorkotasoa devalvaatiohistorian leimaamissa maissa. Ongelmaksi toisaalta nähtiin vaikeus sopeutua ns. epäsymmetrisiin shokkeihin, kun palkat ovat tyypillisesti alaspäin joustamattomia.
Calmforsin työryhmä päätyi arvioon, että palkkajoustavuuden puuteen aiheuttamat riskit tulisivat Ruotsissa olemaan niin suuria, että Ruotsin tulisi pysyä ainakin toistaiseksi rahaliiton ulkopuolella. Pekkarisen ryhmä ei sen sijaan ottanut kantaa siihen, tulisiko Suomen liittyä rahaliittoon vai ei. Ryhmä totesi kyllä, että liittymisen tapauksessa työmarkkinoiden kykyä joustaa tulisi parantaa ja toisaalta julkisen talouden velkaantumista vähentää liikkumavaran luomiseksi vastasykliselle politiikalle taantumissa.
On vaikea sanoa, ratkaisivatko ryhmien kannat maiden EMU-päätökset, ainakaan Suomen osalta. Kun ottaa huomioon Suomen silloisen hallituksen vahvan tahdon olla poliittisista syistä mahdollisimman tiivis osa EU:ta, tulos olisi voinut olla sama, vaikka Pekkarisen ryhmä olisi esittänyt jäsenyyden hylkäämistä tai lykkäämistä talousperusteilla. Talousasiantuntijoiden neutraali kanta teki kuitenkin epäilemättä helpommaksi hallitukselle perustella jäsenyyttä.
Jälkikäteen katsoen on mielestäni ilmeistä, että esille nostetut työmarkkinoiden sopeutumiskykyongelmat olivat Suomessa todellisia. Tämä kävi ilmi kilpailukyvyn rapautumisena ja hitaana korjaantumisena kymmenen vuotta rahaliiton syntymisen jälkeen vuonna 2009 alkaneessa kriisissä.
Pekkarisen ryhmän voimakkaampi kanta jäsenyyteen liittyvistä ongelmista, esimerkiksi niin, että EMUun ei ole syytä mennä ennen työmarkkinoiden toiminnan olennaista muutosta, olisi ehkä voinut johtaa uudistuksiin, jotka olisivat lieventäneet sopeutumisongelmaa. Ajattelen, että selkeämpi tällainen politiikkasuositus olisikin puolustanut paikkaansa. Näin siitä huolimatta, että lopullisen punninnan eri tekijöiden painoarvosta ilman muuta täytyi kuulua hallitukselle ja eduskunnalle.
Näkökulmia ajankohtaisiin kysymyksiin
Kun sekä tulevaisuuden olosuhteet että politiikkatoimien vaikutukset ovat hyvin epävarmoja, on loogista kysyä, millainen erehtyminen on suuri ongelma, millainen pienempi, ja pyrkiä välttämään erityisesti edellisiä. Näinkin yleisellä periaatteella on nähdäkseni ohjearvoa Suomessakin esillä olevia keskeisiä politiikkavaihtoehtoja pohdittaessa.
Velkaantumisen hillintätavoite syytä asettaa kunnianhimoisesti: Tiedämme kokemuksesta, että rahoituskriisit johtavat pidempiin ja syvempiin taantumiin ja myös merkittäviin taantumaperiodin ulkopuolelle ulottuviin haittavaikutuksiin. On myös uskottavaa, että pahoja isoihin alijäämiin johtavia shokkeja syntyy tulevaisuudessakin. Luonteva johtopäätös on, että julkinen velka tulisi säilyttää tasolla, jolta se voi pahojenkin shokkien kohdatessakin nousta, ts. että velkaantuminen ei johda julkisen rahoituksen ehtymiseen, rahoituskriisiin.
Mikä turvallinen velkataso on, on toki vaikea kysymys. Hankalaa on jopa määrittää, millainen normaaliaikojen alijäämätaso riittää velkasuhteen nousun pysäyttämiseen, puhumattakaan siitä, mikä olisi optimaalinen vauhti julkisen talouden vakauttamisessa.
Edes alan parhaimmat asiantuntijat eivät ole kovin varmoja näistä asioista. Tämä käy ilmi kolmen arvostetun makrotaloustieteilijän – Charles Goodhartin, Olivier Blanchardin ja Dieter Helmin – tuoreesta kuulemistilaisuudesta Britannian parlamentissa. Kuitenkin jopa velan ongelmista vähiten huolestunut Blanchard arvioi, että valtioiden perusylijäämän (jäämä ennen korkomenoja) olisi hyvä olla normaalitilanteessa 1-2 % BKT:sta. VM arvioi Suomen perusalijäämän olevan lähivuosina lähes 2 %, joten Suomella on tähän matkaa 3-4 % BKT:sta. Tämä on aika hyvin linjassa useiden Suomen julkisen talouden sopeutusta koskevien suositusten ja myös hallituksen pitkän ajan tavoitteenasettelun kanssa.
Kun velkaantumisen hillintä kasvua vahvistamalla on hidasta ja epävarmaa, on välttämätöntä pienentää alijäämää suoraan menoihin ja tuloihin puuttumalla. Kun nimeomaan menojen suhde kokonaistuotantoon on rajusti kasvanut – ja ylittää muiden Pohjoismaiden tason reilusti – sopeutustoimien painopisteen täytyy olla menojen hillinnissä.
Kun toisaalta nyt kokonaisveroaste on laskussa ilman poliittisia päätöksiä, verotuksen kiristämistä ei nähdäkseni myöskään voi välttää. Hallitus näyttää nyt tulleen hallitusohjelmasta poiketen samaan johtopäätökseen.
Kasvutoimissa syytä keskittyä asioihin, jotka eivät itsessään lisää velkaa: Julkisen talouden ollessa lähtötilanteessa pahoin alijäämäinen on riskialtista edistää kasvua toimilla, jotka ensivaiheessa lisäävät alijäämää. Olemme lisäksi jo tehneet äskettäin, mielestäni perustellusti, yhden tällaisen riskivalinnan päättämällä lisätä julkista T&K-rahoitusta 1,2 prosenttiin BKT:sta asteittain vuosikymmenen loppuun mennessä. Niinpä muiden alijäämää kasvattavien toimien suhteen on syytä olla hyvin varovainen.
Kasvun kannustaminen esimerkiksi verotusta keventämällä ei tästä syystä ole houkuttelevaa. Tuore tutkimus viittaa kyllä siihen, että työn verotuksen alentamisen myönteiset kannustinvaikutukset voivat olla aikaisemmin arvioitua suurempia. Arvioihin liittyy kuitenkin paljon epävarmuutta. Tulokset eivät nähdäkseni riitäkään kumoamaan aiempia päätelmiä siitä, että tuloverotuksen kevennysten dynaamiset vaikutukset eivät todennäköisesti rahoita staattista veromenetystä. Sama koskee nähdäkseni myös yhteisöverotuksen tason muutoksia niin kauan kun taso on kansainvälisesti kilpailukykyinen. Niinpä jos verotuksen keventämisellä halutaan luoda parempia kannustumia taloudelliselle toiminnalle, korkeintaan hyvin rajatut tällaiset toimet ovat järkeviä.
Edellä todetty tarve veroasteen laskun estämiseen edellyttää veronkorotuksia. Kun näistä suljetaan pois työn ja tuottavien investointien verotuksen kiristäminen, vaihtoehdoiksi jäävät käytännössä kiinteistövero, valmisteverot, arvonlisäverot ja myös listaamattomien yritysten poikkeuksellisen veroedun pienentäminen. Valinta näiden välillä on ilmeisellä tavalla myös poliittista valintaa taakan jakautumisesta eri ihmisryhmien kesken.
Myös muussa kasvupolitiikassa on asetettava etusijalle sellaiset toimet, jotka eivät epäonnistuessaankaan ainakaan heikennä julkisen talouden tasapainoa.
Hallituksen työvoiman tarjonnan lisäämiseen tähtäävät toimet, etunenässä työttömyysturvan porrastus, säästävät julkisia varoja ilman käyttäytymisvaikutuksiakin. Kun lisäksi näillä voi tutkimusten nojalla arvioida olevan määrältään jopa merkittäviä positiivisia työllisyysvaikutuksia, niitä voi riskinäkökulmasta pitää hyvin perusteltuina. Kriittisemmin voi tulojakonäkökulmasta suhtautua leikkausten yksityiskohtiin. Ne näyttävät kohdistuvan eräiltä osin samoihin pienituloisiin ihmisiin tavalla, joka ainakin lapsiperheiden osalta voi aiheuttaa pitkäaikaisia ongelmia.
Työmarkkinoiden pelisääntöjen muuttaminen hallituksen kaavailemalla tavalla – paikallisen sopimisen laajentaminen, valtakunnan sovittelijan käsien sitominen vientisektorin palkkatasoon, yksilökohtaisen irtisanomisen helpottaminen, lakkoja koskevien rajoitusten tiukentaminen – eivät välittömästi vaikuta julkiseen talouteen. Toisaalta näyttö toimien vaikutuksesta työllisyyteen ja tuottavuuteen on heikkoa, jos sitä on lainkaan. Onko tällaisille toimille siis perusteita? Mielestäni kyllä, vaikka ne eivät ole niin vahvoja kuin esimerkiksi työttömyysturvan porrastuksen perusteet, eivätkä koske yhtä lailla kaikkia suunnitelmia.
Paikallisen sopimisen laajentuminen lisää työehtojen joustavuutta yritysten kulloisenkin tilanteen mukaan. Tämä tarkoittaa sitä, että yritysten investointeihin liittyvät sekä makrotaloudelliset että erityisesti yrityskohtaiset riskit pienenevät, kun palkat todennäköisemmin joustavat huonoissa tilanteissa alaspäin enemmän kuin muutoin tapahtuisi. Kun tuotannollisten – aineellisten ja etenkin aineettomien – investointien heikkous on uskottavasti tärkeä tuottavuuden kasvua heikentänyt seikka Suomessa, tällaiselle potentiaaliselle vaikutukselle pitää mielestäni panna painoa. Myös yksittäisen henkilön irtisanomissuojan heikentäminen toimii samalla tavalla vähentäessään yritysten liiketoiminnan laajentamiseen liittyviä riskejä etenkin pienissä yrityksissä.
Ensimmäisen sairauslomapäivän palkallisuus on sen sijaan asia, jonka poisrajaamista lainsäädännöllä en osaa pitää hyödyllisenä; asia sopii työmarkkinaosapuolten päätettäväksi. En liioin ole täysin vakuuttunut siitä, että valtakunnansovittelijan pakottaminen pitäytymään esityksissään vientisektorin palkkaratkaisujen kustannustasoon kaikissa tilanteissa on välttämätöntä tai hyväksi. Tätä ei kaiketi vaadita Ruotsissakaan, jossa tavoittelemamme vientivetoinen malli on toiminut hyvin. Voi ajatella syntyvän tilanteita, joissa palkkasuhteiden väistämättömiä muutospaineita voidaan järkevimmin hallita sovittelijan avittamalla koordinoidulla toimintatavalla.
Poliittisten lakkojen keston rajoittamisella on jokin yritystoiminnan riskejä vähentävä vaikutus. Tärkeämpi peruste lakkojen rajoittamiselle mielestäni kuitenkin tulee talouden ulkopuolelta. Vaikka mielenosoittaminen hallituksen toimintaa vastaan myös lyhytaikaisella lakolla on minustakin hyväksyttävää kansalaistoimintaa, sellaisen taloudellisen vahingon aiheuttaminen, joka pakottaisi vastuullisen eduskunnan enemmistön luottamusta nauttivan hallituksen muuttamaan politiikkaansa, on vastoin parlamentaarisen demokratian ideaa.
Julkisten menojen huomattavat leikkaukset ja osa välillisten verojen korotuksista lisäävät jokseenkin väistämättä tuloeroja. Kun olen valmis hyväksymään tällaiset uudistukset julkisen talouden vakauttamiseksi ja talouskasvun vahvistamiseksi, hyväksyn samalla tuloerojen kasvun. Tämä on poliittinen näkökulma ja perustuu käsitykseeni, että maltillinen tuloerojen kasvu ei tee Suomesta suurten tuloerojen maata. Julkisen talouden vakauttaminen päinvastoin tukee arvostamani pohjoismaisen hyvinvointimallin säilyttämistä.
Järjestelmämuutokset huolellisesti harkiten: Se, että tutkimustieto on luotettavampaa erilaisten parametrimuutosten kuin isojen järjestelmämuutosten vaikutuksista, puoltaa edellisiä silloin kun etsitään nopeita vaikutuksia. Julkisen talouden nopeaa parannusta on tämän mukaisesti perustellumpaa hakea etuuksien tasoa leikkaamalla ja verokantoja nostamalla kuin supistamalla tai radikaalisti uudelleen organisoimalla julkista palvelutuotantoa.
Onnistuneet rakenneuudistukset vaativat yleensä huolellista valmistelua. Tässä olisi luontevaa myös käyttää kokeiluja hyväksi, jos suinkin mahdollista. Samoin olisi tärkeää, että rakenneuudistukset pantaisiin toimeen tavalla ja aikataululla, joka ottaa huomioon muutoksiin liittyvät kitkat.
Ajankohtainen esimerkki on sote-uudistus. Tiukka vaatimus rahoitustasapainon saavuttamisesta voi hyvin johtaa siihen, että leikkaukset kohdistuvat uudistuksen perustavoitteen vastaisesti perusterveydenhuoltoon kalliin erikoissairaanhoidon sijasta. Jälkimmäinenhän koostuu vaikeammin muutettavista yksiköistä. Ongelmaa korostavat useat erikoissairaanhoidon isot investointihankkeet, joiden keskeyttämisessä ei tietenkään ole järkeä.
Sama logiikka sopii muihinkin tärkeisiin järjestelmäasioihin. Ajattelen useiden terveystaloustieteen asiantuntijoiden tavoin, että sote-alueiden osittainen omavastuu rahoituksesta parantaisi resurssikäytöstä käytännössä päättävien alueiden kannustimia toimia tehokkaasti. Hyvän mallin kehittäminen ja käyttöönotto vaatii kuitenkin aikaa. Niinpä sellaista tuskin olisi järkevää yrittää toteuttaa kuluvalla hallituskaudella siinäkään tapauksessa, että hallitus muuttaisi kielteistä kantaansa. Samoin hyvänä pitämäni korkeakoulutuksen merkittävä laajentaminen lukukausimaksurahoituksen varassa edellyttää aikaa vievää valmistelua.
Huono esimerkki sinänsä pienestä rakenneuudistuksesta tällä hallituskaudella on VN-teas-selvitystoiminnan lakkautus, ilmeisesti säästötarkoituksessa. Kyse on selvitystyöstä, joilla nimenomaan pyritään parantamaan politiikan tekemisen tietopohjaa. Ajattelisi, että isojen politiikkatarpeiden oloissa juuri tällaista tiedonhankintajärjestelyä tarvitaan.
Säännöistä hyötyä, mutta ne eivät voi olla kahleita
Pääministeri Petteri Orpo ehdotti äskettäin julkiselle velalle lailla asetettavaa kattoa niin, että hallitus olisi pakotettu toteuttamaan sopeutustoimia, jos katto uhkaa rikkoutua. Ehdoton katto olisi varsin ongelmallinen. Se ei ottaisi huomioon syitä, joiden vuoksi katto on rikkoutumassa. Tuore historia kuitenkin osoittaa, että on jokseenkin ylitsepääsemättömiä ja siten hyviä perusteita valtion velkaantua tilapäisesti paljonkin.
Toiseksi ehdoton katto lisäisi riskiä lyhytnäköisistä ratkaisuista, esim. investointien leikkaamisesta juoksevien menojen sijasta. Ehdoton katto luo lisäksi painetta erilaisiin vippaskonsteihin. Sellaiset rapauttavat luottamusta julkisen talouden vastuulliseen hoitoon.
Selkeä politiikkaa yli hallituskausien ohjaava laaja-pohjainen sitoutuminen julkisen velan vakauttamiseen ja alentamiseen hyvänä pidettävälle tasolle on sen sijaan hyvin perusteltu. Hahmottelin joitain tällaisen järjestelmän mahdollisia piirteitä aiemmassa blogissani.
Joulun alla hyväksytty suunnitelma EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamiseksi tarjoaa itse asiassa hyvän lähtökohdan Suomen kansalliselle velkauratavoitteelle. Uudistus asettaa minimitavoitteeksi Suomen kaltaiselle maalle vähentää velan BKT-suhdetta 0,5 prosenttiyksikköä vuotta kohden, kunnes velkasuhde on painunut 60 prosenttiin BKT:sta. Kansallisessa velkauratavoitteessa voitaisiin ottaa kantaa siihen, riittävätkö tämä tavoitetaso ja alenemisvauhti, vai pitäisi tavoitella jotain muuta, esim. lähempänä muiden Pohjoismaiden velka-astetta olevaa tasoa.
Lopuksi
Tutkimustiedon hyödyntäminen politiikan valmistelussa on ehdottoman tärkeää, ja Suomessa on tässä edistysaskelista huolimatta yhä paljon kehitettävää. Olisi kuitenkin illuusiota ajatella, että kaikki politiikkaa koskevat päätökset kyettäisiin perustamaan tutkimustietoon, joka antaa luotettavan määrällisen arvion toimien vaikutuksista. Vaatimus, että vain tämän ehdon toteuttavia toimia saisi toteuttaa, johtaisi päätöksenteon halvaantumiseen, valtaisaan status quo -vinoumaan.
Päätöksiä on voitava tehdä epävarmankin tiedon varassa. Riskien ja erilaisten vaikutusten painottaminen on viime kädessä poliittisten päättäjien tehtävä. En kuitenkaan rajoittaisi asiantuntijoiden roolia vain eri vaihtoehtoja koskevien enemmän tai vähemmän varmojen vaikutusarvioiden esittelyyn. Asiantuntijoilla on myös hyödyllinen rooli politiikkasuositusten esittäjinä. Tällöin heidän on kuitenkin paikallaan kertoa mahdollisimman selkeästi, mitkä ovat suosituksen perusteet ja etenkin, milloin suositus perustuu henkilön omaan näkemykseen pikemminkin kuin asiantuntijayhteisön konsensukseen. Lopullisten valintojen tulee demokratiassa olla poliittista vastuuta kantavilla kansan edustajilla.
Politiikkaa ei myöskään voi jättää etukäteen asetettujen sääntöjen määrittämälle autopilotille. Olosuhteissa tapahtuu aina muutoksia, joiden takia viisasta politiikkaa on arvioitava uudelleen. Etenkin finanssipolitiikassa tarvitaan kuitenkin pitkäjänteisyyttä yli hallituskausien. Tämä on parhaiten toteutettavissa vahvalla parlamentaarisella sitoutumisella vastuulliseen velkakehitykseen. EU:n finanssipolitiikan uudet säännöt tarjoavat tällaiselle kansalliselle sitoutumiselle hyvän lähtökohdan.
* Kirjoitin osin samoista asioista jo blogissani 5.1. Sen jälkeen talouspolitiikkaa koskevien tutkimukseen pohjautuvien asiantuntijapuheenvuorojen luonteesta on käyty kipakkaa julkista keskustelua. Yritän tässä tuoda muutaman näkökohdan aihepiiriin.
[1] Taloustutkimuksen hyödyntämisestä päätöksenteossa yleensä ja erityisesti myös eläketutkimuksen roolista on keskusteltu esim. Etlan 70-vuotisjuhlajulkaisussa.
