Suomen valtion velkaantuminen yhdessä EU:n finanssipolitiikan sääntöuudistuksen asettaa Suomen kansalliselle finanssipolitiikalle ensi kerran todellisia EU-rajoitteita, ennen kaikkea ns. velkaturvalausekkeen takia. Lauseke ei ole onnistunut. Sääntöjen tulkintaan liittyvät joustot huomioon ottaen sopeutusvaatimus ei kuitenkaan ole kohtuuton ja sen mukaan toimiminen on itse asiassa Suomen oman edun mukaista. Eläkejärjestelmän ylijäämän uudenlainen käsittely velkaennusteessa ei muuta tätä päätelmää.
EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen (VKS) asettamat vaatimukset Suomen julkisen talouden hoidolle ovat nousseet aivan uudella tavalla keskustelun kohteeksi. Ilman julkisen talouden vakautustoimia Suomi rikkoo sekä ns. alijäämäkriteeriä (alijäämä korkeintaan 3 % BKT:sta) että ns. velkakriteeriä (velka yli 60 % BKT:sta eikä laske riittävästi).
Hallitusta on arvosteltu yhtäältä pyrkimyksestä välttää kovilla sopeutustoimilla ns. liiallisen alijäämän menettelyyn (EDP-menettely) joutuminen alijäämäkriteerin perusteella. Toiseksi sitä on arvosteltu siitä, että Suomi on tukenut vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamisessa velkakriteerin tiukkuutta ns. velkaturvalausekkeen avulla. Lisäksi on kyseenlaistettu VM:n virkamiesten kannattama uudistus, jossa julkisen velan ennusteuran laskemisessa ei käytetä aiemmasta poiketen sosiaaliturvarahastojen, käytännössä työeläkerahastojen, ylijäämäennustetta velkaa vähentävänä tekijänä.
Kritiikin yhteinen nimittäjä on ajatus, että EU:n velkasääntöjä käytetään perustelemaan liian ankaraa julkisen talouden tasapainotusta.
Suomen julkisen talouden kehitysnäkymä huomioon ottaen hallituksen sopeutukselle asettamat tavoitteet eivät mielestäni ole isossa kuvassa liian ankarat. En toisaalta pidä velkaturvalauseketta onnistuneena, mutta en myöskään usko, että Suomi olisi vastustuksellaan kyennyt sen käyttöön ottamista estää.
Kiinnostavin kritiikki koskee työeläkejärjestelmän ylijäämän käsittelyä, koska se nostaa esille kysymyksen siitä, missä mielessä työeläkejärjestelmä olisi otettava huomioon Suomen julkisen talouden velkakestävyyttä arvioitaessa.
Velkaturvalauseke kyseenalainen, mutta poliittinen välttämättömyys
Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen perusidea oli tehdä järjestelmästä joustavampi ja samalla paremmin taloustieteeseen perustuva sääntelyjärjestelmä ylivelkaantumisen estämiseksi. Lähtökohdaksi tuli komission tekemä kutakin maata koskeva velkakestävyysanalyysi, jonka pohjalta arvioidaan riski kestämättömälle velkaantumiskehitykselle. Tämän pohjalta määritetään kullekin valtiolle julkisia nettomenoja ja edelleen alijäämää koskeva tavoiteura, joka johtaa ennustetulla talouskehityksellä velkaantumisen vähentymiseen ajan mittaan kohti 60 % velkatasoa. Uraa määriteltäessä otetaan huomioon valtion pyrkimykset erilaisin rakenneuudistuksin ja investointien avulla parantaa talouden suorituskykyä ja edelleen pienentää tulevia alijäämiä. Jos uudistus- ja investointisuunnitelmia pidetään uskottavina, sopeutusperiodi voidaan venyttää normaalitilanteen 4 vuodesta 7 vuoteen. [1]
Velkakestävyysanalyysin perusteella laadituille sopeutumisurille asetettiin kuitenkin ennen kaikkea Saksan vaatimuksesta ”turvalausekkeiden” nimellä kulkevat lisärajoitukset. Alijäämäturvalauseke vaatii, että alijäämää on vuosittain alennettava (sopeutusperiodin pituudesta riippuen) 0,25-0,4 prosenttiyksiköllä 3 prosentin alapuolelle aina 1½ prosenttiin saakka. Velkaturvalauseke puolestaan vaatii, että yli 60 % (yli 90 %) velkasuhteen maan on alennettava velkasuhdetta sopeutumisperiodilla keskimäärin 0,5 prosenttiyksikköä (1 prosenttiyksikkö) vuotta kohden.
Velkakriteerillä oli aiemmin käytännössä selvästi pienempi merkitys vakaus- ja kasvusopimuksen toimeenpanossa kuin alijäämäkriteerillä; yhtään maata ei koskaan asetettu liiallisen alijäämän prosessiin velkakriteerin rikkomisen perusteella. VKS:n uudessa versiossa bruttovelkauran merkitys korostuu, etenkin velkaturvalausekkeen takia. Turvalauseke rikkoo perusideaa johdonmukaiseen velkakestävyysanalyysiin perustuvasta tavoitteenasetelusta. Se voi edellyttää selvästi tiukempaa sopeutumista kuin järkevän velkakestävyyttä koskevan analyysin perusteella voisi olettaa.
Komission tulkinnat voimassa olleen VKS:n vaatimuksista ovat toisaalta usein olleet löysiä. Kun nyt uusi sopimus antaa lähtökohtaisesti enemmän harkintavaltaa velkakestävyysanalyysiä tekevälle ja rakenneuudistuksia arvioivalle komissiolle, tiukkaa finanssipolitiikan kurinalaisuutta vaativat maat, etenkin Saksa, saattoivat perustellusti olla huolissaan tulkintojen löysyydestä. En tunne neuvottelujen kulkua, mutta on hyvät syyt uskoa, että ilman jonkinlaisia ”turvalausekkeita” Saksa tuskin olisi suostunut uudistukseen. On epärealistista, että Suomi olisi turvalausekkeiden vastustamisella voinut vaikuttaa lopputulokseen.
Ilman sopimusta vanha hyvin jäykkä VKS olisi astunut voimaan ja pakottanut drastisiin julkisen talouden sopeutuksiin monissa maissa. Kun tähän tuskin olisi käytännössä ylletty, lopputulos olisi ollut julkisen talouden sääntelyjärjestelmän uskottavuuden heikentyminen entisestään.
Työeläkejärjestelmän ylijäämät
Kun Suomi liittyi Euroopan unioniin, Suomi halusi säilyttää kaikkia ansiotyössä olevia koskevan pakollisen työeläkejärjestelmän puhtaasti kansallisen päätöksenteon piirissä. Tällöin sitä eivät koskisi EU:n eläkevakuutustoimintaa koskevat säännökset eikä eläkevakuutustoimintaa tarvitsisi altistaa ulkomaiselle kilpailulle. Työeläkejärjestelmän muodostavat työmarkkinajärjestöjen hallitsemat yksityiset työeläkeyhtiöt, Kuntien eläkevakuutus (sittemmin Keva) ja vuonna 1990 perustettu valtion eläkerahasto (VER).
Pyrkimys pitää työeläkejärjestelmä kansallisena järjestelynä oli sopusoinnussa sen ajatuksen kanssa, että järjestelmän toimijat luetaan myös kansantalouden tiinpidossa osaksi julkista sektoria. Tällöin työeläkelaitosten kansantalouden tilinpidon mukaiset ylijäämät, jotka olivat hyvin suuria (2,8-4,2 % BKT:sta) 1990-luvulla, vähensivät julkisen talouden yhteenlaskettua alijäämää. Nämä alijäämät olivat laman jälkeisessä Suomessa selvästi Maastrictin sopimuksen 3 % rajaa suurempia. Tämä tilastollinen seikka myötävaikutti mitä ilmeisimmin Suomen haluun lukea työeläkejärjestelmä kokonaisuutena (mukaan lukien siis myös yksityiset työeläkelaitokset Kevan ja VERin lisäksi) osaksi julkista sektoria, mihin EU:n tilastoviranomainen myös päätyi.
Se, että julkisen sektorin sisäiset velat kumoavat toisensa EU:n julkisen talouden sulautettua velkaa (ns. EDP-velkaa) koskevassa laskelmassa, merkitsi, että Suomi täytti myös Maastrichtin sopimuksen vaatimuksen siitä, ettei julkinen velka saa ylittää 60 % BKT:sta. Valtiohan oli vuosikymmenen alun talouskriisissä lainannut paljon rahaa työeläkeyhtiöiltä ja kunnat Kuntien eläkevakuutukselta. EU-jäsenyyden alkuvaiheessa vuonna 1996 valtion ja kuntien velka muille sektoreille yhteensä oli 73 % BKT:sta. Mutta kun tästä vähennetään velka työeläkerahastoille (18 % BKT:sta), EDP-velaksi jäi vain 55 %.
Talouden nopea kasvu 1990-luvun puolivälistä aina vuoteen 2008 saakka yhdistyneenä pidättyväiseen menojen lisäykseen johti siihen, että julkinen talous oli kokonaisuutena merkittävästi ylijäämäinen ja velan suhde BKT:hen laski aina 34 prosenttiin vuonna 2008. Tämä lasku koski myös EDP-velkaa, vaikka työeläkerahastot vähensivät samanaikaisesti radikaalisti sijoituksiaan valtionpapereihin. Valtionpaperisijoitusten vähentämisen tarkoituksena oli lisätä eläkevarojen tuottoa, kun isompi osa varoista alettiin sijoittaa osakkeisiin ja korkeamman tuoton velkapapereihin. Samalla salkkuihin ostetuiksi valtionpareiksi valittiin likvideimpiä suurten vähäriskisten valtioiden velkakirjoja. Suomen valtion velkakirjat poistuivat asteittain työeläkerahastojen salkuista.
Suomi oli EU-jäsenyyden ensimmäisen 15 vuoden aikana hyvin kaukana siitä, että EU:n finanssipolitiikan säännöt, olkoon kyse alijäämästä tai velasta, rajoittaisivat jotenkin kansallista päätöksentekoa. Työeläkejärjestelmän jäämällä tai sillä, missä määrin työeläkerastojen sijoitukset ohjautuivat Suomen valtion velkaan, ei ollut mitään merkitystä
Asetelma on sittemmin muuttunut radikaalisti talouden koettua useampia isoja shokkeja ja kasvun jäätyä olemattomaksi viimeisten 15 vuoden aikana. Alijäämä olisi ylittänyt selvästi 3 % rajan useana vuonna 2009 jälkeen ilman työeläkejärjestelmän ylijäämää, joka on edelleen – vaikkakin aiempaa vähemmän – vahvistanut koko julkisen sektorin raportoitua rahoitustasapainoa. Näin olisi ollut myös 2020, 2021 ja jälleen 2023 alkaen myös lähivuosina.
Velkataso on ylittänyt 60 % tason vuodesta 2013 lähtien. Ylityksen suuruuteen vaikuttaa myös tekninen muutos. Vuonna 2022 astui voimaan asuntorahaston velkojen uudelleenluokittelu EU:n velkalaskelmissa, mikä nosti lisäksi velkatasoa 5-6% BKT:sta, myös takautuvasti. Tuoreimpien ennusteiden mukaan velkataso on lisäksi korkeintaan vakiintumassa lähivuosina runsaaseen 80 prosenttiin, olettaen, että nykyisen hallituksen sopeutustoimet toteutuvat suunnitellusti.
Suomi törmää siten väistämättä EU:n finanssipolitiikkasääntöjen velan vähentämistä koskeviin vaatimuksiin, vaikka 3 % alijäämärajaa ei ennusteperiodilla luultavasti sanottavasti ylitetä työeläkejärjestelmän ylijäämien takia. Velan suhteen merkityksellinen on erityisesti velkaturvalauseke, joka asettaa siis minimivauhdin velkasuhteen alentamiselle komission varsinaisesta velkakestävyysanalyysistä riippumatta.
Uuden eläkevaroja koskevan tulkinnan vaikutus VKS-vaatimusten täyttämiseen
Työeläkejärjestelmän rahoitustasapainon vaikutusta julkiseen talouteen koskeva uusi laskentatapa ei vaikuta mitenkään julkisen talouden EDP-alijäämän laskemiseen. Työeläkejärjestelmän kansantalouden tilinpidon mukainen ylijäämä vähentää jatkossakin koko julkisen sektorin alijäämää täydellä painollaan. Tämä koskee sekä toteutunutta että ennustettua alijäämää. Siten muutoksella ei ole mitään vaikutusta VKS:n ns. alijäämäkriteerin toteutumiseen.
Uusi tapa ei myöskään vaikuta siihen, miten toteutunut velkasuhde lasketaan. Se perustuu aiempaan tapaan julkisen sektorin sulautettuun velkaan. Kun työeläkeyhtiöt eivät osta Suomen valtion (tai kuntien ja hyvinvointialueiden) velkapapereita, yhtiöiden taloustilanne ja erityisesti niiden kansantalouden tilinpidossa näkyvä ylijäämä ei vaikuta mitenkään Suomen julkisen talouden velkasuhteeseen. Ts. vaikka työeläkejärjestelmä on ylijäämäinen, tämä ylijäämä ei vähennä julkisen sektorin EDP-velanottoa verrattuna tilanteeseen, jossa ylijäämää ei olisi.
Uusi laskentatapa vaikuttaa sen sijaan siihen, miten EU-komissio ennustaa Suomen julkisen talouden velkasuhteen kehittyvän tulevaisuudessa. Tähän saakka velkaennuste on perustunut koko julkisen sektorin alijäämää koskevaan ennusteeseen. Siltä osin kuin ei ole ollut tiedossa, että velkasuhde muuttuisi esim. valtion omaisuuden myynnin takia tai muusta ns. virta-varanto-muutoksesta, velan on arvioitu kasvavan kokonaisalijäämän määrällä. Tällöin työeläkejärjestelmän ennustettu ylijäämä on pienentänyt ennustettua velkaa.
Uusi laskentatapa jättää työeläkejärjestelmän ennustetun ylijäämän pois velkaa vähentävänä tekijänä. Siten, kun järjestelmän ennustettu ylijäämä on lähivuosina suuruusluokaltaan 1½ % BKT:sta, uuden laskentatavan mukainen velan kasvu on tämän verran suurempi kuin aiemman tavan mukainen ennuste.
Tällainen muutos tekee aiempaa vaikeammaksi saavuttaa velkasuhteen laskemista koskeva minimivaatimus, 0,5 prosenttiyksikköä vuotta kohden. Tässä mielessä muutos kiristää kiistatta sopeutusvaatimusta.
Toisaalta muutos merkitsee, ettei toteutunutta velkakehitystä koskevassa seurannassa havaita Suomen toistuvasti jääneen jälkeen luvatusta sopeutuksesta sen vuoksi, että jälkikäteen todetaan, ettei työeläkejärjestelmän ylijäämillä ollutkaan velkaantumista vähentävää vaikutusta. Suomi on Luxemburgin ohella ollut oikeastaan ainoa EU-maa, jossa tällainen virta-varanto-korjaus on tehty säännönmukaisesti merkittävän kokoisena. Uuden laskentatavan mukainen velkaennuste on tässä mielessä johdonmukaisempi ja rehellisempi kuin aiempi ennuste. Se merkitsee samalla, ettei ohjelman tullessa katkolle, mikä voi tapahtua hallituksen vaihtuessa jo ennen määräajan umpeutumista, tule velkaa koskevaa negatiivista yllätystä, joka voisi heikentää Suomen politiikantekijöiden uskottavuutta.
Sopeutumisvaatimuksen ankaruus
Uusitussa vakaus- ja kasvusopimuksessa EU-komissio laskee velkakestävyysanalyysinsa perusteella kullekin maalle ns. nettomenouran. Uran mukaisen sopeutuksen tulee riittää suurella todennäköisyydellä velkasuhteen kääntymiseen laskuun vaaditulla tavalla turvalausekkeet huomioon ottaen.
Komission Suomelle laskema sopeutustarve ns. rakenteellisen perusjäämän vuotuisen muutoksena olisi 4 vuoden sopeutusperiodialla hyvin ankara. Julkista taloutta tulisi vuosittain parantaa rakenteellisesti 1,6 % BKT:sta olevalla määrällä, eli kuluvan vuoden BKT:hen suhteutettuna yli 4 miljardilla eurolla. 7 vuoden sopeutusperiodilla, mihin jäsenmaa on oikeutettu toteuttaessaan uskottavia kasvua ja edelleen julkista taloutta vahvistavia rakenneuudistuksia ja investointeja, komission laskema sopeutustarve olisi 0,76 prosenttiyksikköä eli noin 2 miljardiin vuodessa. Tämäkin olisi ankara ohjelma, 7 vuoden sopeutus olisi lähes 15 miljardia euroa.[2]
Hallitus (VM) on laatinut luonnoksen ”Keskipitkän ajan suunnitelmaksi” (KPS), joka siis on Suomen esittämä ohjelma Vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksen noudattamiseksi. Ohjelmassa perustellaan hallituksen päättämien rakenneuudistusten nojalla, että Suomi on oikeutettu 7 vuoden sopeutusperiodiin, ja ohjelma laaditaan tältä pohjalta. Kun lisäksi ns. potentiaalisen tuotannon aikauraa tasoitetaan komission sallimalla tavalla ja lähinnä asehankintojen maksujen ajoittumiseen liittyvät seikat otetaan asianmukaisesti huomioon, vuotuinen sopeutusvaatimus alenee 0,42 prosenttiin BKT:sta, eli noin 1,2 miljardiin euroon.
Hallituksen hallitusohjelmassa ja vuoden 2024 kevään kehysriihessä vuosille 2025 – 2028 päättämät sopeutustoimet täyttävät tämän vaatimuksen jopa pienellä marginaalilla. Tavoitehan on 7 miljardin rakenteellinen parannus julkisen talouden tasapainoon pelkästään suorien säästö- ja veronkorotustoimin, siis ottamatta huomioon toivottuja rakenneuudistusvaikutuksia. Kun tästä VM:n arvion mukaan noin 1 miljardi toteutuu ennen vuotta 2025, jäljelle jäävä sopeutustavoite 6 miljardia riittää hyvin minimitavoitteen toteutumiseen.
Velkaturvalausekkeen edellyttämän tavoitteen saavuttamiseksi ohjelmaa on kuitenkin jatkettava hallituskauden jälkeen, lähtökohtaisesti seuraavat 3 vuotta samalla keskimäärisellä tahdilla. KPS:n laskelmien mukaan tällainen ohjelma kääntäisi velkasuhteen pysyvämmin laskuun, vaikka rakenteellinen perusjäämä ei enää vuoden 2031 jälkeen kasvaisikaan.
Uudet EU-säännöt yhdessä nousseen velkaantumisen kanssa edellyttävät Suomelta julkisen talouden merkittävää ja pitkäaikaista vahvistamista. Tässä mielessä Suomi on uudenlaisessa tilanteessa. Toisin kuin 1990-luvun julkisen talouden vakauttamisen aikaan, sopeutusvauhti ei ole täysin suomalaisten itsensä päätettävissä. Mittakaavaa ei kuitenkaan ole syytä pitää mahdottomana, kun sopeutusperiodi venytetään 7 vuodeksi ja otetaan huomioon komission sallimat joustot. Tällainenkin ohjelma alentaa velkasuhdetta varsin hitaasti, ja Suomi saavuttaisi VKS:n 60 % rajan vasta 2030-luvun loppupuolella.
Työeläkejärjestelmän todellinen vaikutus velkakestävyysteen
Kritiikki velkaturvalauseketta ja sosiaaliturvarahastojen ylijäämän muuttunutta kirjauskäytäntöä kohtaan perustuu olennaisesti siihen, että bruttovelka kuvaa puutteellisesti valtion velanhoitokykyä koska se ei ota huomioon taseen toisella puolella olevaa varallisuutta ja sen kasvua. Tämä puute syntyy Suomessa etenkin työeläkejärjestelmän – nykyisin neljän yksityisen työeläkeyhtiön sekä Kevan ja VERin – sijoitusvaroista ja niiden jatkuvasta kasvusta. Yhteensä eläkevarat ovat tällä hetkellä yli 90 % suhteessa vuotuiseen BKT:hen.
Näiden ja muiden varojen kuten valtion pörssiosakeomistusten ansiosta julkisen sektorin nettovelka on itse asiassa negatiivinen. Se myös pysyy VM:n laskelmien mukaan absoluuttisesta pienentymisestään huolimatta negatiivisena pitkään, vaikka velan BKT-suhde nousisi sellaisella vauhdilla, johon muuttumaton politiikka johtaisi.
Kritiikin peruste on oikea. Varallisuudella on luonnollisesti merkitystä velanhoitokyvylle. Sen tuottoa voidaan käyttää rahoittamaan menoja ja uuden velan hankinnan vaikeutuessa varallisuutta voidaan myydä alijäämien ja velanhoitomenojen kattamiseksi.
Työeläkejärjestelmän sijoitukset ja niiden kasvu puskuroivat kuitenkin vain osittain valtion velanhoitokykyä. Tämä johtuu ensi sijassa siitä, että varat on korvamerkitty vastaamaan osittain eläkemenoista. Varojen kasvu ei itse asiassa myöskään lähivuosina pysy velkaantumiskehityksen perässä, ellei velkaantumisen kasvu taitu. Varallisuuden arvo ei liioin välttämättä vastaa rahoituskriisien aikana niiden normaalioloissa arvioitua arvoa.
Koko työeläkejärjestelmän idea on ollut rakentaa palomuuri turvaamaan sitä, että kerrytettyjä eläkerahastoja ei voisi käyttää valtion taikka laajemmin koko julkisen sektorin muiden menojen kattamiseen. Tämä suoja rakentuu työeläkeyhtiöiden juridiseen asemaan yksityisoikeudellisina toimijoina, joiden omaisuudella on perustuslain mukainen suoja.
Valtion eläkerahaston ja Kuntien eläkevakuutuksen asema on hieman erilainen. Valtio voi tavanomaisella lainsäädännöllä muuttaa näitä koskevia rahastointitavoitteita ja siirtää varoja valtion ja kuntien menojen katteeksi. Vaikutus näidenkin järjestelmien kykyyn rahoittaa tulevia eläkkeitä olisi tällöin kuitenkin negatiivinen ja pakottaisi ajan myötä lisäämään valtion suoraa budjettirahoitusta ja kuntien eläkemaksuja eläkkeiden maksamiseksi.
Voidaan toki kysyä, miksi eläkkeet ja niiden osittaisena katteena olevat eläkevarat on suojattava samanaikaisesti, kun julkisen sektorin muita menoja on tarpeen leikata ja verotusta kiristää velkaantumisen hillitsemiseksi. Suojaamista voidaan perustella sillä, että on hyödyllistä säilyttää sekä työiässä että eläkkeellä olevien luottamus säädetyn eläketurvan pitävyyteen. Tämä luottamus on tärkeä ihmisten pidemmän ajan suunnittelun kannalta ja todennäköisesti tukee työiässä olevien työn tarjontaa ja riskinottoa.[3]
Työeläkevarojen suojaaminen ei myöskään merkitse, että valtio ei voisi kohdistaa säästöpäätöksiä muulla tavoin eläkeläisiin tai eläkemaksujen maksajiin. Näihin kohdistuvat verot, alihinnoiteltujen julkisten palveluiden tarjonnan ja hinnoittelun muutokset sekä muiden tulonsiirtojen leikkaukset ovat tähän käytettävissä olevia keinoja. Kaikkia näitä keinoja on sitä helpompi käyttää valtion velanhoitokyvyn välittömään parantamiseen, mitä pienempiä eläkemaksut eläkerahastojen tuottojen ansiosta ovat.
Joka tapauksessa, mitä voimakkaammin halutaan estää eläkevarojen käyttö julkisen sektorin muiden menojen katteeksi ml. velkojen hoitoon, sitä rajatummin eläkevarat voidaan laskea valtion velkakestävyyttä suoraan tukeviksi eriksi.
Lähitulevaisuuden kehitys ei myöskään tue käsitystä, että eläkevarojen muutokselle olisi pantava paljon painoa valtion velkakestävyyden muutoksen arvioinnissa ainakaan 2030-luvun loppuun saakka. Vaikka eläkevarat kasvavat koko ajan, lähimmän vuosikymmenen aikana vuotuinen kasvuvauhti jää Eläketurvakeskuksen arvion mukaan runsaaseen 2,5 prosenttiin BKT:sta noustakseen sen jälkeen asteittain.[4] Tämä tarkoittaa sitä, että eläkevarojen arvo suhteessa BKT:hen ei sanottavasti muutu seuraavien 15 vuoden kuluessa. Tällaisessa asetelmassa varojen kehitys suhteessa velan kehitykseen riippuu ratkaisevasti siitä, missä määrin velan BKT-suhde muuttuu. Ilman velkasuhteen kasvun taittamista eläkevarojen suhde velkaan pienenee.
On myös todennäköistä, että tilanteissa, joissa valtioiden velkakestävyys joutuu toden teolla koetteille, talous on laajemminkin kriisissä. Tämä tarkoittaa sitä, että sijoitusten arvot ovat normaaliaikoja alemmat ja monet sijoittajat vetäytyvät periferisiksi arvioiduilta markkinoilta. Tämä oli ilmeistä mm. eurokriisin aikana. Varallisuuden hyödyntäminen alijäämien kattamisessa ja velanhoidossa on tällöinkin mahdollista, mutta voi merkitä huomattavaa arvon menetystä.
Puutteellisuudestaan huolimatta bruttovelan määrä suhteessa talouden kokoon on tärkeä valtioiden velkakestävyyden indikaattori markkinatoimijoiden silmissä. Tämä ilmenee hyvin siitä, että valtionvelan hinta riippuu selvästi velka-asteesta. Euroalueen valtioiden (ml. euroon asiallisesti kiinnittyneen Tanskan) 10 vuoden velan tuottoero alueen turvallisimpana pidettyyn Saksaan on keskimäärin sitä suurempi, mitä suurempi on velkasuhde ja samoin tuottoeron muutos viime vuosina on ollut selvässä positiivisessa yhteydessä velkasuhteen muutokseen.
Suomen korkoero näyttäisi olevan jonkin pienempi ja samoin muutos velkaantumisen kasvaessa pienempi kuin velkasuhteen perusteella sellaisenaan voisi olettaa. Tämä heijastanee monia tekijäitä. Yksi näistä yksi on luultavasti juuri julkisen sektorin varallisuus, mutta historiassa ansaittu maine sitoumuksista kiinni pitämisestä voi olla tässä suhteessa vähintään yhtä tärkeä tekijä. Eläkevarojen suurta merkitystä vastaan puhuu esimerkiksi se, että poikkeama pelkän velkasuhteen perusteella arvioiden tyypillisestä korkoerosta ei ole kovin suuri verrattuna esimerkiksi Ranskaan tai Belgiaan, joilla ei Suomen tapaisia isoja julkisia eläkerahastoja ole.
Lopuksi
Suomi on ensimmäisen kerran EU-jäsenyyden aikana ajautunut tilanteeseen, jossa EU:n velkaantumisen hillintään tähtäävät finanssipolitiikan säännöt purevat. Tämän vuoksi sääntöjen tulkinnalla ja soveltamisella on myös asiallista merkitystä Suomen talouspolitiikassa.
Uusissa säännöissä korostuu bruttovelan ja BKT:n suhde ja tarkemmin sen saaminen laskuun vähintään 0,5 prosenttiyksikön vuosivauhtia kohti 60 %. Yhdistyneenä tähän julkisen velan ennustekäytännön muuttaminen johdonmukaisemmaksi lisää selvästi Suomen minimisopeutustarvetta verrattuna siihen, mikä se olisi ollut aiemman ennustemenettelyn oloissa.
Muutosten yhteisvaikutus olisi voinut muodostua poikkeuksellisen ankaraksi muihin maihin verrattuna ja jopa epärealistisen vaativaksi ilman joustoja, jotka vakaus- ja kasvusopimuksen tulkinnassa ovat mahdollisia. Nämä joustot huomioon ottaen EU-vaatimukset eivät pakota nykyistä hallitusta nopeuttamaan sen jo päättämää sopeutustahtia. Sopeutuksen jatkamista hallituskauden jälkeen EU-vaatimusten täyttäminen kyllä vaatii.
Bruttovelkasuhde ja sen ennustettu kehitysura eivät tietenkään tyhjentävästi määritä valtion velkakestävyyttä. EU:n finanssipolitiikan sääntöjä ja etenkin uutta velkaturvalauseketta voidaan aiheellisesti kritisoida. Tämä ei kuitenkaan muuta sitä tosiasiaa, että bruttovelkasuhde on keskeinen tekijä velkakestävyyden arvioinnissa ja Suomen on tärkeää saada se laskuun. Kokemuksen perusteella tiedämme, että talouteen kohdistuu shokkeja, jotka lisäävät velkaantumistarvetta hyppäyksenomaisesti. Tällaisille on tarpeen luoda riittävästi tilaa normaaliaikoina.
Velkaantuneisuuden alentaminen on parhaimmillaankin hidasta. Tämä ilmenee siitä, että EU:n minimivaatimuksen täyttävä 7-vuotinen ohjelma johtaa ennusteen mukaan onnistuessaankin velkasuhteen alenemiseen vain hieman alle 60 prosenttiin BKT:sta ensi vuosikymmenen loppuun mennessä. Taso on tällöin noin 20 prosenttiyksikköä korkeampi kuin mistä Suomi lähti velkaantumispolulle vuonna 2008 ja jolla tasolla samanlaisen hyvinvointimallin Ruotsi ja Tanska yhä ovat.
Tätä taustaa vasten epäjohdonmukaisten porsaanreikien haikailu EU-säännöissä ei ole hyödyllistä. On parempi keskittyä niiden asioiden pohtimiseen ja edistämiseen, joilla pääsemme takaisin muiden Pohjoismaiden joukkoon maana, joka voi määrittää finanssipolitiikkansa EU-sääntöjä vilkuilematta.
[1] Henriksson, Kekäläinen ja Lehtimäki kuvaavat varsin seikkaperäisesti VKT-uudistusta Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa 2/2024. Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa on puolestaan selostetty komission velkakestävyysanalyysin perusteita.
[2] Sopeutusvaatimuksen ankaruus aiheutuu nimenomaan velkaturvalausekkeesta. Ajatuspaja Bruegelin laskelmien mukaan ilman velkaturvalauseketta Suomen sopeutustarve olisi 4 vuoden ohjelmassa 0,5 ja 7 vuoden ohjelmassa 0,23 prosenttiyksikköä. Valtiontalouden tarkastusviraston julkaisemattomien laskelmien perusteella vastaavat sopeutustarpeet olisivat hieman suurempia, mutta edelleen selvästi pienempiä kuin mihin velkaturvalausekkeen myötä päädytään.
[3] Se, että eläkemaksujen maksajat voivat luottaa eläkemaksujen tuottavan maksujen suhteessa eläketurvaa, vähentää näiden maksujen luonnetta verona. Tämän pitäisi vähentää maksujen kielteistä vaikutusta työn tarjontaan. Samoin luottamus maksettujen eläkemaksujen mukaiseen eläketurvaan voi lisätä halukkuutta ottaa työpaikkaa taikka sijoituksia koskevissa päätöksissä riskejä.
[4] Tämä Eläketurvakeskuksen arvio (ETK, julkaisut 2/2024) varojen kasvusta on itse asiassa noin 1 prosenttiyksikön suurempi kuin kansantalouden tilinpidon mukainen eläkerahastojen ja samalla käytännössä koko sosiaaliturvarahastosektorin ylijäämä. Tämä ylijäämä on viime vuosina ollut keskimäärin noin 1,5 % BKT:sta ja sen voi arvioida jatkuvan samanlaisena olettaen, että työtulojen osuus BKT:sta pysyy muuttumattomana. Juuri tämä ylijäämä pienentää koko julkisen sektorin alijäämää ja aiemmin sitä koskeva ennuste pienensi myös ennustettua velan kasvua. Tilinpidon mukainen ylijäämä ottaa tuloina huomioon vain korkotulot, osingot ja realisoituneet myyntivoitot. Sen sijaan hallussa pidettyjen sijoitusten arvonnousu ei tilinpidon ylijäämään kirjaudu, vaikka sekin tietysti merkitsee varojen kasvua.
