Euroopassa on havahduttu tarpeeseen kyetä itsenäisesti huolehtimaan turvallisuudestaan. Herätyshuuto ei kuitenkaan ole riittävästi muuttunut toiminnaksi. Tilanteen korjaamiseksi asian ymmärtävien koalition on otettava ohjat käsiinsä.
Yhdysvaltain muuttunut asenne Ukrainan tukemiseen ja Venäjään, monet indikaatiot haluttomuudesta osallistua Euroopan puolustamiseen, liittolaisia vastaan suunnatut kauppapolitiikan toimet ja jopa aluevaatimukset, sekä uuden hallinnon keskeisten toimijoiden avoin tuki äärioikeistolaisille liikkeille Euroopassa ovat herättäneet Euroopan monet toimijat. Eurooppa tarvitsee uudella tavalla kykyä toimia itsenäisesti, ts. Yhdysvalloista riippumatta.
Britannian ja Ranskan johdolla on syntymässä halukkaiden koalitio luomaan turvatakuita Ukrainalle mahdollisen rauhansopimuksen jälkeen. Saksa on tulevan liittokanslerin Friedrich Merzin johdolla päättänyt massiivisesta varustautumis- ja infrarahoitustusohjelmasta. Samalla Saksa on hylännyt pitkäaikaisen tiukan julkisen talouden hoidon perinteen. Ns. velkajarrun muokkaamisella ja erillisellä rahastolla Saksa valmistautuu käyttämään noin 1000 miljardia euroa seuraavien runsaan 10 vuoden aikana puolustukseen ja infrainvestointeihin. Tämä vastaa noin neljännestä nykyisestä vuotuisesta BKT:sta.
Jäsenmaat ovat siunanneet komission ehdotukset 150 miljardin euron yhteisvelkaan perustuvasta luottojärjestelystä jäsenmaiden puolustusinvestointien rahoittamiseksi sekä poikkeuksesta finanssipolitiikan sääntöihin niin, että ne eivät rajoita puolustusmenojen lisäystä. Olettaen, että tätä hyödynnetään asteittain, lisävelkaantumisen mahdollisuus arvioidaan 650 miljardiksi euroksi seuraavien neljän vuoden aikana.
Usea seikka herättää kuitenkin epäilyn, että Euroopan toiminta jää riittämättömäksi todellisiin muutostarpeisiin verrattuna. On päivä päivältä todennäköisempää, että Yhdysvallat on valmis sopimaan Venäjän kanssa Ukrainasta tavalla, joka Ukrainan kannalta ja Euroopan turvallisuuden kannalta sietämätön. Tästä huolimatta Euroopan kyky sopia ja päättää vaikuttavista toimista on yhä puutteellinen. Latvian entistä ulkoministeriä Landsbergisiä lainaten, amerikkalaisten toimien pitäisi tuntua sähköshokilta eikä vain herätyshuudolta.
Ukrainan tuki jää yhä vajaaksi ja vinoksi
Monet maat ovat lisänneet tukeaan Ukrainalle viime viikkoina. Suomi on näiden joukossa, tuoreimmat päätökset ovat yhteensä 860 miljoonan euron arvoisia. Norja on myös päättänyt 4,2 miljardin tuesta, mikä yli kaksinkertaistaa tuen lähelle 2 % BKT:sta. Saksa sai vihdoin päätettyä 3 miljardin tuesta, josta Scholz vastoin puolustus- ja ulkoministeriensä vaatimusta kieltäytyi vielä ennen vaaleja.
Kaja Kallasin valmistelema ehdotus uudesta 20-40 miljardin euron sitoumuksesta Ukrainan sotilaalliseen tukeen ei kuitenkaan saanut tukea niin, että päämiehet olisivat siitä voineet päättää torstain huippukokouksessa. Kuitenkin juuri tämän mittaluokan toimia tarvitaan USA:n tuen korvaamiseksi. Yhdysvaltain asetuki on ollut noin 20 mrd. euroa vuotta kohden. Italia, Espanja ja Ranska eivät kannattaneet tällaista sitoumusta, jonka rahoitukseen kukin jäsenmaa olisi kontribuoinut kokonsa mukaan.
Unkari osin Slovakian tukemana on puolestaan toistuvasti jarruttanut Ukrainan tukipaketteja ja pyrkinyt heikentämään sanktioita. Viimeksi vaatimalla henkilöiden poistoa sanktiolistalta.
Useampi jäsenmaa on myös suhtautunut kielteisesti Venäjän pidätettyjen valuuttavarantojen ohjaamiseen Ukrainalle myönnettävien lainojen vakuudeksi.
Olennainen piirre Ukrainan tukemisessa on, että suhteessa talouden kokoon taakkaa ovat kantaneet ylivoimaisesti eniten Itä-Euroopan verraten köyhät maat, etenkin jos otetaan huomioon pakolaisista aiheutuneet kustannukset, ja näiden jälkeen Pohjoismaat. Isoista Euroopan maista suhteellisestikin eniten tukea on eri muodoissa antanut Saksa.
Ranskan, Italian ja Espanjan tuki on ollut vähäistä. Varsinkin Italian ja Espanjan kohdalla tämä särähtää pohjoismaiseen korvaan ikävältä: koronatuki kyllä kelpasi, mutta olemassaolostaan kamppailevalle Ukrainalle solidaarisuutta ei juuri puheita pidemmälle riitä.
Puolustuksen ongelma: kaikilla ei kiinnostusta eikä rahaa
Euroopan puolustusmenot ovat nousseet viime vuosina, mutta olivat keskimäärin edelleen hieman alle 2 % BKT:sta vuonna 2024. Maiden välillä on isoja eroja. Vähiten suhteellisesti ovat käyttäneet kaukana Venäjästä sijaitsevat EU-maat (etenkin puolueettomat Irlanti ja Itävalta) ja eniten Puola ja Baltian maat.
Vähän rahaa käyttäneistä maista usealla on toisaalta myös paljon julkista velkaa suhteessa talouden kokoon. Tämä koskee etenkin Italiaa, Espanjaa, Belgiaa ja Portugalia. Suurista maista velkaantuneita ovat Länsi-Euroopan vahvimmat sotilasmahdit Ranska ja Britannia.
Huomionarvoista on, että vähän puolustusmenoihin käyttäneet maat ovat myös olleet usein kitsaita Ukrainan tukemisessa. Tämä viittaa siihen, että Venäjän aiheuttamaa turvallisuusuhkaa ei ole koettu suureksi. Mutta myös julkisen talouden ahtaus on epäilemättä ollut myötävaikuttanut tekijä.
Julkisuuteen tihkuneiden tietojen mukaan Italia ja Espanja eivät ole pitäneet syntymässä olevaa 150 miljardin lainajärjestelyä hyvänä suunnitellussa muodossa. Nämä maat haluaisivat ilmeisesti, että rahoitusta tulisi käyttää myös muihin kuin Venäjän luomiin sotilaallisiin uhkiin varautumiseen ja rahoituksen tulisi ainakin osaksi olla suoria tukia lainojen sijasta.
Vahvoja indikaatioita kansallisten puolustusmenojen nostamisesta on saatu Saksan ohella lähinnä vain jo ennestään paljon panostaneista maista Itä-Euroopassa ja Pohjoismaissa.
Velkarahoitus välttämätöntä mutta sillä rajansa
Tukeutumiselle velkaan varustautumisen rahoittamiseksi on hyviä perusteita, mutta myös huonoja. Nopean asevarustelun lisäämisen kustannukset on järkevää jakaa velan avulla pidemmälle aikavälille. Sama koskee tilapäiseksi arvioitavaa tarvetta rahoittaa Ukrainan tukea.
Mutta kun kyse on myös puolustusmenojen tason pysyväisluonteisesta nostosta, velka ei voi olla taloudellisesti järkevä toimintatapa. Puolustusmenojen pysyvä lisäys ei vahvista – ainakaan sanottavasti – tulevaa tuotantokykyä ja edelleen veropohjaa. Tästä seuraa, että lähtökohtaisesti ne on rahoitettava muita menoja leikkaamalla tai verotusta kiristämällä.
Velkarahoituksen ongelmallisuus riippuu olennaisesti siitä, millainen on lähtötilanteen velkataso ja kehitysnäkymä, kun otetaan huomioon muut menopaineet ja talouden kasvukyky. Saksan ei tarvitse murehtia velkakestävyydestä kaavaillun lisävelkaantumisenkaan oloissa. Lähtötaso on matalahko. Tästä huolimatta Saksan valtion pitkät korot nousivat päätöksen jälkeen noin ½ prosenttiyksikköä. Tämä on samalla nostanut kaikkien euromaiden korkotasoa.
Monilla muilla mailla lisävelkaantuminen on paljon suurempi riski kuin Saksalla. Velan lähtötaso on korkeampi ja julkisen talouden näkymät huonommat mm. väestön ikääntymisen ja osin siihen liittyvän mutta muistakin syistä aneemisen kasvunäkymän takia.
Velkaantumisen aiheuttamaa ongelmaa toki lieventää alkuvaiheessa se, että niin Saksassa kuin muuallakin Euroopassa on käyttämättömiä resursseja. Lisäkysyntä auttaa näiden käyttöön saamisessa, jolloin menojen katteeksi syntyy jossain määrin myös verotuloja. Tämän monien austerity-kriitikkojen suosiman argumentin varaan ei kuitenkaan loputtomasti voi rakentaa. Ns. tuotantokuiluarviot (OECD, EU-komissio) viittaavat itse asiassa siihen, että sekä Saksassa että koko euroalueella vapaita resursseja on vähän, jolloin yhdenlainen lisäkysyntä syrjäyttää inflaation ja korkojen nousun takia nopeasti muuta kysyntää.
Julkinen talous on luonnollisesti kokonaisuus. Valtiot vastaavat kaikesta velastaan riippumatta siitä, mitä sillä rahoitetaan. Tähän kokonaisuuteen kohdistuu monia paineita jo pohjalla olevan ikääntymiskehityksen luoman ongelman lisäksi. Ilmastopolitiikan investointeja kuten myös talouskasvun vahvistamista palvelevia julkisia menoja (lähinnä infra, T&K) halutaan rahoittaa velalla. Tämä on osa Saksan pakettia ja myös tärkeä osa Mario Draghin viime syksynä esittämää kasvuohjelmaa.
Siltä osin kuin nämä toimet todellakin onnistuvat parantamaan kasvua, lisävelka ei ole ongelma. Tässä onnistuminen ei kuitenkaan ole selvää. Toisaalta kasvun vahvistamisen täytyy kuitenkin olla keskeinen osa Euroopan itsenäisen toimintakyvyn parantamista, joten velkarahoituksen käyttöä tähänkään tarkoitukseen ei voi kokonaan välttää.
Kaiken kaikkiaan Euroopan julkisen velan kehitysnäkymä on sellainen, että varustautumiseen on alkupanostuksen jälkeen varsin nopeasti pystyttävä löytämään resurssit muita menoja karsimalla ja verotusta kiristämällä.[1] Tämä on kaikkea muuta kuin helppo tehtävä, mikä näkyy esimerkiksi juuri Saksan velkaratkaisussa. Mutta vastuulliset poliittiset voimat eivät ongelmaa voi pitkään kiertää.
Miltä suunnilta ratkaisuja olisi siis haettava?
Euroopan olisi siis kyettävä samanaikaisesti lisäämään nopeasti apua Ukrainalle ja rakentamaan USA:sta ainakin pitkälle riippumatonta puolustuskykyä ja tämän turvaksi mutta muutenkin vahvistamaan talouden kasvua. Tämä kaikki pitäisi lisäksi tehdä tavalla, joka pitää julkisen talouden velkaantumiseen liittyvät riskit hallittuina.
Ei todellakaan helppo tehtävä, etenkin kun muistetaan, että Euroopan maiden taloudelliset tilanteet ja käsitykset turvallisuuspanosten tärkeydestä vaihtelevat. Jos tahtoa on ja vähän luovaa ajattelua, tarpeellisiin toimiin kuitenkin pystytään. Tärkeimmät toimintasuunnat tuntuvat aika ilmeisiltä:
1. Kaikille (Venäjä, USA, Ukraina itse) on kyettävä nopeasti luomaan uskottava näkymä siitä, että Eurooppa tukee Ukrainaa tehokkaasti siinäkin tapauksessa, että USA ei osuuttaan tee.
Paras tapa tähän on Venäjän Euroopassa pidätettyjen 200 miljardin euron valuuttavarantojen ohjaaminen Ukrainan tuen rahoitukseen. Tämä ei ole juridisesti ihan ongelmatonta, mutta tuskin sen vaikeampaa kuin EU:n perussopimuksen uudet tulkinnat, jotka mahdollistivat yhteisen velan käytön elpymisrahastomenojen kattamiseen. Kuten Martin Sandbo muutama päivä sitten hyvin kävi läpi, riskit rahoitusvakaudellekin ovat hallittavissa.
Näiden varojen käytön suuri etu on, että se ei rasita Euroopan maita ja toisaalta toteuttaa ”aiheuttaja maksaa” -periaatetta, jolloin syntyy oikea kannustin välttää hyökkäyssotaa. Juridiikasta kaikesta huolimatta huolestuneet voivat miettiä Olaus Petrin tuomarinohjetta: ”Mikä ei ole oikeus ja kohtuus, se ei voi olla lakikaan”.
2. Euroopan puolustuskyvyn vahvistaminen ja sen rahoitus voi rakentua vain halukkaiden koalition tai koalitioiden varaan. Puolustuksen vahvistamisessa EU:n ulkopuolisen Britannian rooli on olennainen. EU:n sisällä on toisaalta maita, jotka poliittisista syistä (Venäjältä ja myös USA:lta tukea ”illeberaalille” hallinnolle haluavat Unkari ja Slovakia sekä puolueettomat Itävalta ja Irlanti) eivät halua osallistua. Ja on maita, jotka taloudellisista syistä ovat nihkeitä osallistumaan ilmeisesti omasta mielestään ei-kriittiseen ponnistukseen (Espanja, Italia).
Itse sotilaallisen toiminnan osalta halukkaiden koalition toiminnan täytynee perustua Naton rakenteisiin. Miten tällaista ”eurooppalaista Natoa” pitäisi edistää, en osaa sanoa. Viritteillä oleva koalitio Ukrainalle annettavista sotilaallisista turvatakuista mahdollisen rauhasopimuksen yhteydessä ehkä antaa osviittaa.
Resurssien varmistamiseksi halukkaiden koalition tulisi sopia puolustuspanostustensa lisäämisestä vahvasti riippumatta siitä, mitä laajemmissa kokoonpanoissa Naton piirissä tai EU:ssa sovitaan.
Koalitiolle olisi välttämätöntä luoda tavalla tai toisella oma rahoitusväline auttamaan sellaisten eurooppalaisten suorituskykyjen luomista, joiden rahoittamisen kannustimet ovat huonoja yksittäiselle maalle. Ideaalisesti tämä tapahtuisi EU:n piirissä ns. tehostetun yhteistoiminnan avulla, johon EU:n ulkopuoliset maat voitaisiin kytkeä mukaan.
Jos tämä tie ei välittömästi ole mahdollinen, halukkaiden koalition olisi sovittava asiasta hallitusten välisesti. Euroopan vakausmekanismi EVM voisi olla esikuva. Mekanismi voisi hankkia osallistujamaiden takauksilla rahoitusta markkinoilta ja kohdentaa sen yhteisesti sovittujen suorituskykyjen luomiseen. Velan hoidosta osallistujamaat huolehtisivat talouksien kokoon suhteutetuilla osuuksilla.
Jos Italian ja Espanjan kaltaiset maat eivät katsoisi voivansa osallistua yhteisten suorituskykyjen rahoittamiseen tai sitoutua menojen lisäämiseen yhteisesti sovitulla tavalla, ne ja niissä toimivat yritykset eivät luonnollisestikaan voisi yhteisestä rahankäytöstä hyötyä. Vapaamatkustamisella on oltava hinta.
3. Euroopan unionin luonteva rooli on ennen kaikkea tukea unionin maiden aseteollisuuden kykyä tuottaa hyviä asejärjestelmiä kustannustehokkaasti. Tähän kuuluu ase- ja kaksikäyttöteknologioiden TKI-toiminnan tuki osana yleistä teknologia- ja teollisuuspolitiikkaa.
Toinen elementti on kannustaa jäsenmaita yhteishankintoihin ja välineistön yhteiskäyttöisyyden lisäämiseen. Valmisteilla oleva 150 miljardin lainaväline sopii tähän tarkoitukseen, kunhan sen rahoituksen ehdollisuus yhteishankintojen ja harmonisoinnin suhteen on riittävän tiukkaa.
EU:n voimassa oleva rahoituskehys asettaa ahtaan raamin voimavarojen nopealle lisäämiselle puolustuksen materiaalisen pohjan vahvistamiseen. Nämä mahdollisuudet on kuitenkin käytettävä hyväksi täysimääräisesti. Esillä olleet ajatukset elpymisrahaston käyttämättömän rahoituksen ja yleensä käyttämättömien koheesiorahojen uudelleen suuntaamisesta ovat järkeviä. Samoin Euroopan investointipankin rajoitukset aseteollisuuden rahoittamisessa on viimeinkin raivattava pois.
4. Euroopan kyky toimia itsenäisesti edellyttää yhteisen politiikan tehostamista kauttaaltaan. Tämä tarkoittaa EU:n yhteisessä käytössä olevien voimavarojen lisäämistä, ts. budjetin kasvattamista tulevalla rahoituskehyskaudella. Toiseksi se tarkoittaa päätöksentekokyvyn parantamista, käytännössä enemmistöpäätöksenteon alueen laajentamista.
Enemmistöpäätöksenteon lisääminen edellyttää kuitenkin yksimielisyyttä ja laajasti sovellettuna hyvin vaikeasti toteutettavaa perussopimusten muutosta. Onkin etsittävä keinoja edetä nopeasti samalla kun luodaan pohjaa unionin päätöksentekomekanismien perinpohjaisemmalle parantamiselle.
Ilmeinen mahdollisuus toteuttaa samanmielisten maiden haluamaa politiikkaa on edellä jo mainittu tehostettu yhteistoiminta vähintään 9 jäsenmaan kesken eri politiikka-alueilla. Jo selvästi ilmaistu valmius tämän soveltamiseen luultavasti kannustaisi vähemmän innostuneita maita hyväksymään yhteisen toiminnan laajentamisen.
Turvallisuuteen liittyvissä asioissa selkein erimielisyys syntyy siitä, että Unkari ja Slovakia jarruttavat muiden haluamaa politiikkaa. Kun nämä maat, etenkin Unkari, toimivat myös sisäisesti unionin perusarvojen vastaisesti, maiden siirtämiseen syrjään EU:n päätöksenteosta ei pitäisi olla ylivoimaista, jos tahtoa on.
Artikla 7 Sopimuksessa Euroopan unionista tarjoaa mahdollisuuden viedä jäsenmaalta äänioikeus. Tämän mahdollisuuden hyödyntämistä on kartettu paitsi periaatteellisista syistä myös siksi, että tällainen menettely edellyttää kaikkien muiden yksimielisyyttä. Unkari ja Slovakia suojelevat toisiaan. Andrew Duff ja Luis Garicano esittävät ongelmaan luovan ratkaisun: todetaan molempien rikkovan sopimuksen 2 artiklan määräyksiä samanaikaisesti, minkä nojalla äänioikeus voidaan muiden päätöksellä viedä. Olemme tulleet rajalle, jolla tämän ”ydinaseoption” aktivointi on tarpeen.
5. Euroopan idea on sekä uhatumpi että tarpeellisempi kuin koskaan. Tämä pitää pystyä kirkastamaan kansalaisille kaikkialla Euroopassa.
Lyhyellä aikavälillä tarvittavia aineellisia panostuksia voidaan rahoittaa velkaa lisäämällä ja näin on tehtäväkin. Mutta pidemmän päälle on kyse turvallisuuden ja demokratian eteen tehtävistä uhrauksista. Poliitikkojen tulisi kyetä tämä sanoittamaan, kun toistaiseksi kyse on vain rahasta.
Churchillin ”verta, hikeä ja kyyneleitä” tarvitsee nyt uuden version, jotta alkuperäiseen verta ja kyyneleitä sisältävään kannustuspuheeseen ei olisi tuonnempana tarvetta turvautua.
Euroopan ryhdistäytyminen olennaisen tärkeää Suomelle
Suomella on poikkeuksellisen paljon pelissä. Jos Venäjä jää voittajaksi Ukrainassa emmekä voi enää luottaa USA:n tukeen, turvallisuutemme voi nojata oman puolustuksen ohella vain samanmielisiin Euroopan maihin. Venäjän voitto on Euroopan toimin estettävissä ja Euroopalla on kaikki edellytykset luoda pelote, joka turvaa Suomen yhtä hyvin kuin muutkin maat Venäjän aggressiolta.
Edellä esitetyt lähtökohdat Euroopan toiminnan vahvistamiselle eivät toki ole helppoja. Suomelle niissä ei kuitenkaan pitäisi olla mitään ylivoimaista. Kahdessa kohtaa meidän täytyy kyllä arvioida asioita uudelleen.
Pienempi asia koskee yhteisellä rahoituksella luotavia sotilaallisia kykyjä. Nämä kyvyt samanmielisissä maissa Euroopassa ovat lähes yhtä arvokkaita kuin oman maan kykyjen vahvistaminen. Tämän vuoksi ei ole perusteltua pitää ehdottomana vaatimuksena sitä, että missä tahansa uudessa puolustukseen liittyvässä yhteisessä panostuksessa Suomen välittömän saannon tulee olla suurempi kuin Suomen maksuosuus.
Isompi asia on, että Suomen kriittinen suhtautuminen EU:n budjetin kasvattamiseen ja päätöskyvyn parantamiseen laajasti (”liittovaltiopelko”) vaatii uudelleenkalibrointia. EU:n kyky toimia tehokkaasti yhdessä edellyttää sekä isompia yhteisesti kohdennettavia voimavaroja että tehokkaampaa päätöksentekoa. Tämä on hyväksyttävä, kun vastapainona on niin paljon.
Pelko siitä, että yhteisten voimavarojen lisääminen merkitsee lisää tulonsiirtoja muille maille ei toki ole historian valossa ihan aiheeton. Tätä riskiä ja yleensä vapaamatkustamisen ongelmaa voidaan kuitenkin tehokkaasti rajoittaa viemällä yhteisen resurssien ja päätöksenteon laajentamista eri politiikka-alueilla eteenpäin samanmielisten maiden koalitioissa, joiden ydin muodostuu Pohjoismaiden ja Baltian ohella Saksasta.
[1] OECD:n tuore arvio globaalista velkakehityksestä ja siihen liittyvistä riskeistä ei mitenkään vähennä huolta Euroopan tilanteesta, pikemminkin päinvastoin.
