Valtiovarainministeriö julkaisi kesäkuun lopulla ehdotuksen julkisen talouden kansallisen ohjauskehikon uudistamisesta. Uudistukselle on tekninen pakko, kun EU:n finanssipolitiikan säännöstö on muuttunut. Kansallinen lainsäädäntö on saatettava sopusointuun EU-säännöstön kanssa.
Uudistukselle on myös vahva asiallinen peruste: Suomen julkisen talouden kehitys on kestämättömällä uralla ja tämän korjaamiseksi tarvitaan kaikki mahdollinen institutionaalinen tuki.
Ehdotus on monelta osin looginen ja hyvä. Pari asiaa vaatii kuitenkin mielestäni huomiota ja huolellista miettimistä.
Kaksi merkittävää muutosta
Uudistusehdotukseen sisältyy kaksi merkittävää muutosta nykytilanteeseen. Ensinnäkin esitetty uusi laki julkisen talouden hoidosta asettaa julkisen velan tasolle täsmällisen pitkän ajan tavoitteen, enintään 40 % BKT:sta. Velkatavoitteen toteuttamiseksi valtioneuvoston tulee asettaa valtion, kuntien ja hyvinvointialueiden yhteenlasketulle rahoitusasemalle – yli/alijäämälle – tavoite, jonka voidaan arvioida alentavan velkasuhdetta keskimäärin yhden prosenttiyksikön vuosivauhtia tavoitteen asettamista seuraavina 8 vuotena. Velkatasotavoite on siis tiukempi kuin vallitseva EU-säännöstön edellyttämä 60 % velkatasokatto.
Toiseksi finanssipolitiikan riippumaton arviointi, jota myös EU-lainsäädäntö edellyttää, järjestetään uudelleen niin, että kaikki olennaiset arviointitehtävät annetaan Talouspolitiikan arviointineuvostolle (TAN). Tähän saakka kansainvälisten sitoumusten mukaisten finanssipolitiikan tavoitteiden toteutumista on valvonut ensi sijassa Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV). Talouspolitiikan laajempaa arviointia on harjoittanut valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluva Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) yhteydessä toimiva TAN.
Tavoite kova, mutta ei vailla perustetta
Tavoite 40 % velkasuhteesta pitkällä aikavälillä on kova, kun velkasuhteen ennustetaan nousevan 90 prosenttiin lähivuosina. Yhden prosenttiyksikön vauhdilla tavoitteen saavuttamiseen kuluisi puoli vuosisataa! Prosenttiyksikön alenemisvauhti on toisaalta lähes suuri kuin viimeisimmällä velkasuhteen useamman vuoden alenemisperiodilla 2016-2018 (1,2 prosenttiyksikköä vuodessa). Näiden vuosien keskimääräinen BKT-kasvu oli lisäksi 2,4 %, mikä on varsin kova luku pidemmän ajan kasvuvauhdiksi.
Tällainen EU-normiston asettamaa 60 % velkasuhdetta selvästi alempi taso ei kuitenkaan ole todella pitkän ajan tavoitteena mahdoton. Muut Pohjoismaat ovat päässeet tätä alempaan velkasuhteeseen, eikä niiden hyvinvointimalli ole sen takia romahtanut. Suomikin täytti tämän vaatimuksen vielä 15 vuotta sitten.
Suomi tarvitsee julkisen talouden, jolla on huomattava velkaantumisvara tiukan paikan tullen. Yhtäältä kriisit ovat osoittaneet valtion toimintakyvyn tärkeyden kaikissa maissa. Tämä toimintakyky on erityisen tärkeää pohjoismaisen, laajan julkisen hyvinvointivastuun maassa.
Toisaalta Suomi on ollut viimeisten 35 vuoden aikana selvästi muita Pohjois-Euroopan maita kriisiherkempi. Vaikka etenkin rahoitusjärjestelmän kriisinkestävyyden voi olettaa parantuneen ja aiemmista politiikkavirheistä ehkä on opittu, osin haavoittuvuudet ovat yhä olemassa.
Talous on kokonsa takia väistämättä herkempi yksittäisten toimialojen häiriöille kuin isommat maat. Olennaisinta on kuitenkin geopoliittisen aseman vaikeus. Autoritaarisen ja imperialistisen Venäjän läheisyys yhdessä läntisen maailman poliittisen hajaannuksen kanssa on Suomelle ilmeinen riski, joka voi realisoitua monella tavalla.
Vaativa tavoite ei ratkaise vaan sitoutuminen
Kovien tavoitteiden asettamisesta ei kuitenkaan ole iloa, ellei yhteiskunta ole aidosti valmis elämään asetetun tavoitteen edellyttämällä tavalla. Valtion itselleen asettamat julkisen talouden tasapainoa koskevat rajoitukset voidaan ohittaa vippaskonsteilla tai murtaa muuttamalla itse tasapainosäännöksiä.
Säännösten muutos voidaan toki tehdä vaikeaksi asettamalla säännös normaalia lainsäädäntöjärjestystä hankalammin muutettavissa olevaan perustuslakiin. Tällainen menettely muodostuu kuitenkin helposti järkevän toiminnan kannalta liian jäykäksi. Saksan velkajarru on tästä esimerkki.
EU:n finanssipoliittiset säännöt tai paremminkin niiden puremattomuus, jopa rahallisten sanktioiden uhasta huolimatta, on yksi osoitus sääntöjen heikkoudesta silloin kun kansallista sitoutumista ei ole.
Voi jopa väittää, että liian kovat numerotavoitteet voivat toimia tarkoitustaan vastaan. Jos tavoitteita pidetään epärealistisina, vakavaa yritystä niiden saavuttamiseen on vaikea saada aikaan. Tämä oli itse asiassa yksi syy tuoreimpaan vakaus- ja kasvusopimuksen muokkaamiseen.
Maille, joissa velkasuhteen hallinnassa on onnistuttu, on ominaista laaja poliittinen konsensus julkisen talouden vastuullisen hoidon tärkeydestä. Hallituspohjan vaihdos ei tällöin vaikuta periaatteen noudattamiseen, vaan politiikan sisältö vaihtelee tämän periaatteen puitteissa. Samalla yleisesti hyväksytyn normin rikkominen poliittisen kannatuksen saamiseksi on vähemmän houkuttelevaa.
Parin vuoden takainen viittä Suomen kaltaista pientä kehittynyttä maata koskenut lähempi analyysi painottaa juuri tätä laajan yhteisymmärryksen tärkeyttä: ” An important finding of the research is that a national consensus on the aims and modalities of the fiscal framework is important.”
Finanssipoliittisen lain uudistuksessa laajan poliittisen sitoutumisen tai omistajuuden kysymyksille ei nähdäkseni ole annettu riittävää painoa. Esitys on puhtaasti hallituksen valmistelema ja sen käsittelyaikataulu on tiukka. Esitys annettiin kesäkuussa, lausuntoaika on keskellä kesää elokuun loppuun saakka ja laki pitäisi käsitellä niin, että se voi astua voimaan vuoden 2026 alusta.
Tällainen prosessi antaa varsin vähän tilaa aitoa sitoutumista ja omistajuutta tukevalle parlamentaariselle keskustelulle. Menettely on kovin erilainen kuin Ruotsissa, jossa myös oppositiossa olevat puolueet osallistuvat yli kaksi vuotta kestävään julkisen talouden tasapainotavoitetta koskevaan valmisteluun. Suomessa hieman vastaavanlaista pitkän ajan tavoitetta koskevaa valmistelutapaa käytettiin muutama vuosi sitten tutkimus- ja kehitysvarojen lisäämistä koskevassa työssä. Tuloksia voinee pitää varsin hyvinä.
Olisikin syytä harkita, että samalla kun finanssipoliittiseen lakiin tehdään EU-lainsäädännön edellyttämät muutokset vuoden 2026 alusta sovellettavaksi, käynnistettäisiin laajempi parlamentaarinen valmistelu ensi vuosikymmenen alusta lähtien noudatettavasta tavoitteesta. Tällainen valmistelu ehdittäisiin ehkä saada valmiiksi kesään 2026 mennessä, jolloin tarpeelliset lakimuutokset voitaisiin tehdä vielä nykyisen eduskunnan aikana.
Tämä ei olisi iso asiallinen muutos lakiehdotukseen. Siinähän esitetään, että 40 % tavoitetta kohti etenevä yhden prosenttiyksikön vuotuinen parannustavoite tulisi voimaan vasta 2031 alkaen. Eikö pitkän ajan tavoitteen (40 % tai jotain muuta), sopeutuksen minimivauhdin, poikkeamista koskevat säännökset yms. voisi yhtä hyvin täsmentää myöhemminkin laajan parlamentaarisen yhteisymmärryksen hakemisen jälkeen?
Riippumaton arviointi tärkeää
Finanssipolitiikan säännöt ovat keino pyrkiä hillitsemään talouspolitiikan lyhytnäköisyyden ongelmaa. Talouspolitiikan riippumaton arviointi palvelee tätä ja vähän laajemminkin hyvän politiikan toteuttamisen tavoitetta.
Arvioinnilla pyritään varmistamaan, että päätöksenteko perustuu parhaaseen mahdolliseen tutkittuun tietoon. Finanssipolitiikan lyhytnäköisyyttä riippumaton arviointi pyrkii hillitsemään mm. arvioimalla politiikan pohjana olevien talousennusteiden luotettavuutta. Arvioinnin tekijöiden riippumattomuus kulloisestakin hallituksesta on tärkeää uskottavuuden kannalta.
Riippumattomalla arvioinnilla onkin selvä rooli EU:n finanssipolitiikan sääntöjen soveltamisessa. Uuden EU-säännöstön mukaan riippumattoman arvioitsijan on paitsi laadittava tai vahvistettava fipo-päätösten pohjana olevat makrotaloudelliset ennusteet, myös seurattava numeeristen fipo-sääntöjen noudattamista, annettava pyydettäessä lausuntoja mm. finanssi- ja rakennepolitiikan suunnitelmasta ja korjaavien toimenpiteiden riittävyydestä.
Jos Suomi omaksuu lakiehdotuksen mukaisesti EU-sääntöjä tiukemmat omat tavoitteet julkisen talouden hoidolle, on tärkeää, että riippumattomalla arvioitsijalla on vahva mandaatti, asema ja resurssit valvoa sääntöjä kauttaaltaan, myös EU-normiston ylittävältä osin.
Tämä puoltaa sitä, että lakiin kirjataan riippumattomalle arvioitsijalle rooli finanssipolitiikan valvontaan kaikilta osin, ei vain EU-vaatimusten täyttämisen osalta. Erityisesti olisi syytä antaa arvioitsijalle selkeä ja ehdoton rooli arvioida tavoiteuralta poikkeamisen perusteita. Käytännössähän mihin tahansa tavoiteuraan on välttämätöntä jättää joustoja siltä varalta, että olosuhteet tekevät niiden noudattamisen järjettömäksi tai tai jopa mahdottomaksi. EU-säännöissä onkin mahdollisuus poiketa joko kaikkia tai yksittäistä maata koskevien poikkeusolojen tapauksessa tavoiteuralta.
Politiikan päättäjällä on kuitenkin ilmeinen houkutus vedosta poikkeusolosuhteisiin hankalien päätösten välttämiseksi silloinkin, kun sellaiselle ei ole kunnon perusteita. Riippumattoman tahon arviointi poikkeamisperusteiden pitävyydestä vähentäisi tätä riskiä. EU-säännöstö vaatii riippumatonta arvioitsijaa tekemään hallituksen pyytäessä tällaisen arvion mutta arvion pyytäminen ei ole pakollista. Kansallisen säännöksen tulisi korjata tämä löysyys.
Toiseksi olisi syytä pohtia vielä itsenäisen arvioitsijan asemaa hallinnossa. Esityksen mukaista arviointifunktioiden siirtoa VTV:stä Talouspolitiikan arviointineuvostoon (TAN) puoltaa TANin vahva akateeminen osaaminen. Toisaalta myös VTV:llä on vuosien kokemus arviointityöstä ja se on hallinnollisesti riippumattomampi hallituksesta kuin VM:n alaisen VATTin yhteydessä toimiva TAN. Kumpikin järjestely voi toimia. Jos valvonta päätetään siirtää TANiin, olisi harkittava, voisiko TAN toimia VTV:n tavoin eduskunnan alaisena, vaikka tukeutuisikin osin VATTin resursseihin.
Joka tapauksessa on tärkeää huolehtia siitä, että riippumattomalla arvioitsijalla on riittävät resurssit tehtävänsä laadukkaaseen toteuttamiseen. Riippumaton arviointi on huono säästökohde.
Siis
Julkisen talouden hyvä hoito tarvitsee tuekseen finanssipolitiikan sääntöjä. Suomen julkisen talouden tilanne ja julkisen talouden pelivaran tarve puoltaa EU-säännöstöä tiukemman kehikon luomista.
Kehikon hyvä toiminta edellyttää laajaa tukea sille koko poliittisessa kentässä niin, että kehikon mukaisen politiikan toteutumiseen voidaan luottaa hallitusten vaihdoksista riippumatta. Hallitusten poliittisen värin tulee demokratiassa toki heijastua politiikan sisältöön, mutta itse tasapainon tavoiteuran pitäisi olla siitä riippumaton. Tällaisen ankkuroinnin saavuttamiseksi olisi vielä hyvä harkita pidemmän ajan tavoitetta koskevan valmistelun siirtämistä samantapaiseen parlamentaariseen prosessiin, jolla valmisteltiin T&K-menojen lisäämistä koskeva puitelaki.
Toiseksi olisi syytä varmistaa politiikan riippumattoman arvioijan vahva toimintakyky. Tämän vuoksi arvioijan mandaattia ja hallinnollista asemaa olisi vielä syytä pohtia ja samalla varmistaa, että arvioijalla on riittävät resurssit.
